農(nóng)村土地“三權分置”的政策目標，是穩(wěn)定土地承包關系、完善土地承包經(jīng)營權的權能。修改后的農(nóng)村土地承包法對此作了積極的回應，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了基礎。

農(nóng)村土地制度運行的進程表明，以“兩權分離”為理論基礎的原農(nóng)村土地承包法已滯后于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，不能適應當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系的變化。主要體現(xiàn)在：一是承包農(nóng)戶轉讓土地承包經(jīng)營權的條件嚴格，限制了承包農(nóng)戶有償退出土地承包關系的渠道；二是禁止土地承包經(jīng)營權抵押融資，遏制了承包農(nóng)戶主要財產(chǎn)的金融價值的發(fā)揮；三是要求遷入設區(qū)的市并轉為非農(nóng)業(yè)戶口的承包農(nóng)戶交回承包地，對進城農(nóng)民土地承包權益的保障不足；四是農(nóng)村婦女土地承包權益保障不足。此外，對二輪承包到期后的承包地是否調整問題，立法上也應作出明確安排。

穩(wěn)定土地承包關系，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身規(guī)律和農(nóng)村社會發(fā)展的客觀要求，一直是我國農(nóng)村土地政策的基本目標。修改后的農(nóng)村土地承包法，除了在第1條立法宗旨中明確規(guī)定“保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”之外，主要通過延長承包期、強化承包地調整條件來達到這一政策目標。其中規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應延長。這一重大修改，彰顯了中央堅定保護農(nóng)民土地權益的決心，既穩(wěn)定了農(nóng)民預期，又為屆時進一步完善土地政策留下了空間。就二輪承包到期之后的承包地調整問題，修改后的農(nóng)村土地承包法按照保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的精神，將承包地的個別調整局限于“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”。

完善土地承包經(jīng)營權的權能，一直是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利、深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革、構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的關鍵一環(huán)。修改后的農(nóng)村土地承包法總結“三權分置”試點改革的經(jīng)驗，完善了土地承包經(jīng)營權的權能。一是明確了承包農(nóng)戶可以其依法取得的土地承包經(jīng)營權擔保融資，這有利于搞活土地生產(chǎn)要素，緩解農(nóng)村融資難問題。但土地承包經(jīng)營權的抵押權實現(xiàn)之時，受讓人并不取得土地承包經(jīng)營權，而僅能取得土地經(jīng)營權，承包農(nóng)戶仍然保有其土地承包經(jīng)營權，滿足了“不論承包經(jīng)營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農(nóng)民家庭”的政策要求。二是豐富了土地承包經(jīng)營權的流轉方式，賦予了承包農(nóng)戶更多的處分自由。比如，放寬了土地承包經(jīng)營權轉讓的條件，不再要求承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；明確承包方可以入股方式流轉土地經(jīng)營權，不再局限于入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。

進一步保障進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權，是本次法律修正的主要內容。鑒于城鄉(xiāng)人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進城務工、落戶的情況也十分復雜，修改后的農(nóng)村土地承包法作了三個方面的修改：一是補充、明確了承包期內農(nóng)民進城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經(jīng)營權作為前提條件；二是統(tǒng)一了農(nóng)戶進城之后的土地承包經(jīng)營權保障規(guī)則，不再區(qū)分遷入“小城鎮(zhèn)”和“設區(qū)的市”，農(nóng)民不因進城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系而喪失土地承包經(jīng)營權，不得強制收回進城農(nóng)戶的承包地。進城農(nóng)戶可以自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權，既可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經(jīng)營權轉讓給本集體經(jīng)濟組織其他農(nóng)戶，也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方，還可以流轉土地經(jīng)營權。

為了更好地保護農(nóng)村婦女的土地承包權益，修改后的農(nóng)村土地承包法在原法基礎上新增加了三項規(guī)定，以防止婦女的土地承包經(jīng)營權受到剝奪、侵害。一是規(guī)定承包農(nóng)戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益；二是土地承包經(jīng)營權證和林權證等證書應當將具有土地承包經(jīng)營權的全部家庭成員列入；三是明確規(guī)定發(fā)包方剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權，應承擔法律責任。這些規(guī)定進一步表明，承包農(nóng)戶內家庭成員共同共有土地承包經(jīng)營權，不因成員的性別而存在權利分配上的差異。

值得注意的是，“三權分置”并不否定承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權。從土地承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權，反映的是承包農(nóng)戶基于自主意愿以出租（轉包）、入股或其他方式處分其土地承包經(jīng)營權的結果，承包農(nóng)戶不因派生出土地經(jīng)營權而喪失其土地承包經(jīng)營權。從修改后的農(nóng)村土地承包法的法典結構來看，法律上并沒有改變派生出了土地經(jīng)營權之后土地承包經(jīng)營權的法定名稱，“土地承包經(jīng)營權”一語是傳統(tǒng)物權理論與中國土地制度相結合的產(chǎn)物，已廣為干部群眾所接受，如改用其他名稱容易引起農(nóng)民的誤解和政策混亂，妨害現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權制度的穩(wěn)定性。

同時，修改后的農(nóng)村土地承包法第21條規(guī)定，二輪承包到期后再延長30年，表明土地承包經(jīng)營權是有期限的。用益物權一般具有期限性，土地承包經(jīng)營權為我國實定法上的一類用益物權，設定期限符合法理。

（作者：吳昭軍黃忠，分別系中國人民大學法學院博士后研究人員、西南政法大學市場交易法律制度研究基地教授）