摘 要:加強(qiáng)地方政府專項債項目管理，是地方政府統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)鍵問題。當(dāng)前，地方政府專項債項目在收益與公益性需求的矛盾下，存在資金使用效率低、收益測算不足的風(fēng)險；在風(fēng)險監(jiān)管方面，缺乏健全的分級評估體系和動態(tài)監(jiān)控機(jī)制；多部門之間的權(quán)責(zé)不清和信息割裂影響專項債管理效能。為有效應(yīng)對地方專項債項目風(fēng)險，建議從以下四個方面著手：優(yōu)化專項債項目遴選機(jī)制，強(qiáng)化項目全生命周期精細(xì)化管理；構(gòu)建專項債項目風(fēng)險分級評估體系，強(qiáng)化風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控；完善跨部門協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建專項債項目分級治理框架；利用數(shù)字化財政技術(shù)工具完善信息共享，強(qiáng)化專項債精細(xì)化管理。

關(guān)鍵詞:地方債務(wù) 地方專項債項目 風(fēng)險管理 分級評估 全周期精細(xì)化管理

【中圖分類號】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

地方政府專項債作為推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要工具，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)力支撐。截至2024年12月末，我國地方專項債余額30.8萬億，累計投向超過13萬個項目。在地方專項債規(guī)模持續(xù)攀升的同時，數(shù)量龐雜的專項債項目面臨項目收益與融資平衡難以匹配、全生命周期管理薄弱、跨部門協(xié)作不暢等問題，影響了其資金使用效益和風(fēng)險控制能力。加強(qiáng)地方專項債管理需要從項目篩選、風(fēng)險評估、部門協(xié)同和數(shù)字化技術(shù)多維度發(fā)力，推動專項債管理由規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入更高效、可持續(xù)的動力。

地方政府專項債規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大對專項債項目管理提出新要求

近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，地方政府債務(wù)余額從2015年的14.757萬億增加至2023年的40.737萬億，增長超2.7倍。其中，地方政府專項債占比持續(xù)提升，專項債余額從2015年的5.4949萬億攀升至2023年的24.8685萬億，增長超4.5倍；專項債發(fā)行規(guī)模從2015年的9744億提高到2023年的5.99萬億* ，增長超6.1倍；專項債券支持項目領(lǐng)域不斷擴(kuò)圍，從最早的土儲、收費(fèi)公路逐步擴(kuò)展到棚改、市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域** ，發(fā)揮了強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。按照“資金跟著項目走”的原則，專項債項目是債券打包發(fā)行的基礎(chǔ)，截至2024年10月23日，地方專項債余額28.4萬億，累計投向13.8萬個項目。依據(jù)2024年專項債發(fā)行情況，已發(fā)行專項債募集資金投向超2.8萬個項目，相較2023年2.69萬個項目總數(shù)小幅增長；2024年項目投向以市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、軌道交通和棚改等四領(lǐng)域為主，其中，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目7807個，涉及投資額達(dá)11.22萬億；鐵路領(lǐng)域項目401個，涉及投資額達(dá)4.79萬億；軌道交通領(lǐng)域項目167個，涉及投資額達(dá)3.34萬億；棚戶區(qū)改造領(lǐng)域項目1559個，涉及投資額達(dá)2.59萬億，上述四領(lǐng)域?qū)?yīng)項目投資額占比超60%。*

在專項債券項目篩選工作中，國家發(fā)改委和財政部以專項債“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展”的同時，強(qiáng)調(diào)“項目收益與融資平衡”，2024年共篩選通過專項債券項目約3.8萬個，為3.9萬億元專項債券發(fā)行使用打下堅實項目基礎(chǔ)[1]。根據(jù)黨的二十屆三中全會《決定》提出“完善政府債務(wù)管理制度”的要求，國務(wù)院以放權(quán)、提效為核心改革專項債管理機(jī)制，實行地方政府專項債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，并將原本由國家發(fā)改委和財政部共同審核的地方政府專項債券項目，試點給予省級政府審核自主權(quán)。[2]這將為地方政府提供更大靈活性，但也對地方政府在專項債項目管理方面提出了更高要求。

因此，如何加強(qiáng)地方政府專項債項目風(fēng)險分級評估，完善專項債券資金全生命周期管理，提高資金使用效益，是地方政府統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)鍵問題。

地方專項債項目風(fēng)險管理存在的問題

近年來，專項債支持領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，已從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)展至教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保等公益性領(lǐng)域，受限于項目管理水平，各省市區(qū)財政收支執(zhí)行的審計報告多次提及部分專項債項目存在收益不及預(yù)期、使用不合規(guī)、資金使用效率低等問題。此外，隨著中央進(jìn)一步下放項目審核權(quán)限，地方政府在項目選擇和資金使用上的自主權(quán)增加，這種放權(quán)也帶來了更高的管理要求。由于地方政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的多元任務(wù)，部分專項債資金投向公益性項目，未能體現(xiàn)收益導(dǎo)向，存在收益目標(biāo)與實際投向的矛盾，導(dǎo)致風(fēng)險和責(zé)任最終集中在地方財政上。當(dāng)前地方政府專項債項目風(fēng)險管理的問題主要集中在以下幾方面。

第一，在項目管理上，地方政府專項債項目范圍和規(guī)模擴(kuò)增與專項債項目管理水平同步性不足。在專項債支持領(lǐng)域擴(kuò)圍、項目審批管理放權(quán)的大背景下，當(dāng)下的專項債風(fēng)險管理有待完善，缺乏針對微觀項目的系統(tǒng)性管理，已有管理體系多為宏觀層面。如總量方面，財政部推行地方政府債務(wù)風(fēng)險等級評定制度，以債務(wù)率為考核標(biāo)準(zhǔn)，將不同區(qū)域劃分為“紅橙黃綠”四檔；限額方面，財政部依據(jù)地區(qū)財力狀況、債務(wù)風(fēng)險、債務(wù)管理績效、地方申請等因素分配專項債限額，兼顧約束和激勵[3]；投向方面，專項債券資金支持領(lǐng)域從原本的“正面清單”管理轉(zhuǎn)向“負(fù)面清單”，并針對可用作資本金領(lǐng)域進(jìn)行明確界定[4]。專項債項目作為專項債發(fā)行的基礎(chǔ)，項目質(zhì)量直接影響專項債券后期的管理、使用和償還，建立包含項目遴選、收益測算、風(fēng)險評估及全生命周期績效跟蹤等的項目全流程管理體系，將成為專項債券提質(zhì)增效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第二，在風(fēng)險監(jiān)管上，地方政府專項債項目風(fēng)險的分級評估體系不完善，缺少外部監(jiān)督監(jiān)管體系。針對體量大、領(lǐng)域廣的專項債項目，其風(fēng)險評估集中在申報階段，對項目建設(shè)期、運(yùn)營期的風(fēng)險監(jiān)控不足，債務(wù)存續(xù)期的透明化管理和高風(fēng)險項目分級評估體系還不夠健全，導(dǎo)致無法對地方政府專項債項目進(jìn)行分級分類管理。具體而言，債務(wù)存續(xù)期的信息披露和透明化管理水平較低，高風(fēng)險項目的動態(tài)監(jiān)控與分級分類管理尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致風(fēng)險責(zé)任不清晰、應(yīng)對措施滯后。目前地方政府專項債項目的管理主要依靠內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督覆蓋面不足，監(jiān)督主體與權(quán)責(zé)分工不明。一方面，人大和審計部門對專項債項目的介入多局限于事后審計或問責(zé)，未能形成常態(tài)化、前置化的監(jiān)督機(jī)制；另一方面，社會公眾和媒體難以獲取專項債相關(guān)信息，公眾監(jiān)督渠道有限，透明度不足導(dǎo)致外部監(jiān)督效力較低。

第三，在部門協(xié)作上，缺乏跨部門管理銜接與協(xié)同機(jī)制。首先，多部門權(quán)責(zé)界限不明，專項債管理涉及財政、發(fā)改、審計、項目主管單位等多個部門，但在資金分配、績效評價及風(fēng)險管理上職責(zé)邊界不清晰，容易導(dǎo)致協(xié)作缺失或管理真空。其次，管理存在碎片化，缺乏系統(tǒng)性，在項目申報階段，地方項目主管部門負(fù)責(zé)項目申報，但未能與財政部門充分協(xié)作，導(dǎo)致部分項目在融資平衡和收益測算上缺乏科學(xué)性；在項目執(zhí)行階段，資金撥付由財政部門主導(dǎo)，但項目執(zhí)行和監(jiān)督由發(fā)改部門負(fù)責(zé)，信息不對稱增加了監(jiān)管難度，各部門間信息不互通、流程不統(tǒng)一、目標(biāo)不一致的情況普遍存在，降低了整體管理效率。

有效應(yīng)對地方政府專項債項目風(fēng)險的對策建議

優(yōu)化專項債項目遴選機(jī)制，強(qiáng)化項目全生命周期精細(xì)化管理

一方面，分類分級進(jìn)行項目儲備與遴選。在遴選機(jī)制中，參照湖北、天津等地的先進(jìn)經(jīng)驗，將專項債項目儲備與管理細(xì)化為四個庫（儲備庫、項目庫、待發(fā)行庫和存續(xù)期庫）[5][6]，并基于項目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益及風(fēng)險水平，采用更細(xì)化的星級管理制度（1-5星），從低星到高星代表項目綜合水平的逐級提升。不僅聚焦于輕重緩急，還需綜合考量項目的跨年度收益匹配度與全生命周期績效目標(biāo)，優(yōu)先保障社會效益高且收益穩(wěn)定的高星級項目。針對公益性項目與收益性項目并存的現(xiàn)狀，明確分類評估標(biāo)準(zhǔn)和項目優(yōu)先次序，以確保資金投向精準(zhǔn)，避免盲目擴(kuò)張和資源錯配。

另一方面，全生命周期精細(xì)化管理。在管理要求不斷提高的背景下，引入“動態(tài)反饋”機(jī)制，覆蓋項目儲備、申報、實施、運(yùn)營與退出的各階段，通過實時數(shù)據(jù)監(jiān)測、人工智能預(yù)測與定期審計，實現(xiàn)對項目的動態(tài)優(yōu)化與全生命周期監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)“收益-融資平衡”原則，將收益性項目作為專項債重點方向，同時規(guī)范公益性項目資金使用方式，避免讓財政背負(fù)超出預(yù)期的償債壓力。

構(gòu)建專項債項目風(fēng)險分級評估體系，強(qiáng)化風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控

第一，建立分級分類風(fēng)險評估機(jī)制。針對專項債投向的多樣化和風(fēng)險的復(fù)雜性，以行業(yè)、區(qū)域和項目特性為基礎(chǔ)構(gòu)建分級分類風(fēng)險評估框架。將專項債項目按照行業(yè)風(fēng)險、償債能力及收益實現(xiàn)概率分為低、中、高風(fēng)險三個等級，并對高風(fēng)險項目加強(qiáng)資金用途審核與動態(tài)監(jiān)控。推進(jìn)“分領(lǐng)域網(wǎng)格式定位分析”，對市政、交通、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域的專項債項目進(jìn)行行業(yè)風(fēng)險對比評估，定期形成專項債風(fēng)險地圖，為政策制定提供科學(xué)依據(jù)。

第二，完善風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。在存量債務(wù)管理中，建立“風(fēng)險雷達(dá)”系統(tǒng)，對債務(wù)規(guī)模、償債進(jìn)度、項目運(yùn)營情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警，及時識別和化解潛在風(fēng)險。強(qiáng)化建設(shè)期與運(yùn)營期的評估力度，對存在收益下滑、成本超支或融資不平衡問題的項目，適時啟動風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案，包括調(diào)整項目執(zhí)行計劃或引入第三方增信支持。

第三，明確分類退出機(jī)制、補(bǔ)強(qiáng)外部監(jiān)督與監(jiān)管依據(jù)。明確退出機(jī)制，針對市政和產(chǎn)業(yè)園、交通、社會事業(yè)、保障性安居工程、農(nóng)林水利、能源、生態(tài)環(huán)保等存量專項債項目，組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行成本效益評估，建立“紅”（終止退出）、“黃”（暫緩執(zhí)行）、“綠”（正常開展）等級，建立分類退出機(jī)制。規(guī)范專項債信息披露標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大披露范圍至債務(wù)存續(xù)期，要求地方政府定期報告專項債項目的收益實現(xiàn)、資金流向和項目進(jìn)展情況，為外部監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支持。建立市場化評級機(jī)制，引入人大或第三方機(jī)構(gòu)對項目級風(fēng)險進(jìn)行專業(yè)評估，將評級結(jié)果納入專項債管理決策，以提升風(fēng)險防御水平和資金配置效率。

完善跨部門協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建專項債項目分級治理框架

第一，明確多部門權(quán)責(zé)界限，優(yōu)化中央與地方協(xié)作模式。構(gòu)建跨部門專項債管理協(xié)調(diào)機(jī)制，明確財政、發(fā)改、審計、項目主管部門的權(quán)責(zé)分工，參考安徽零基預(yù)算改革的財政統(tǒng)籌整合資金專班機(jī)制[7]，通過設(shè)立專項債工作領(lǐng)導(dǎo)專班實現(xiàn)部門間的高效銜接與協(xié)作。中央層面統(tǒng)一制定專項債風(fēng)險評估與管理標(biāo)準(zhǔn)，地方層面負(fù)責(zé)具體實施，并由中央動態(tài)監(jiān)控，通過分級治理的形式實現(xiàn)政策傳導(dǎo)與責(zé)任落實。推行區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，對于跨區(qū)域、跨部門的重大專項債項目，建立聯(lián)合評估和動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，確保風(fēng)險在區(qū)域范圍內(nèi)得到有效管控。

第二，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。推動多主體聯(lián)合監(jiān)管模式，地方人大、審計部門、發(fā)改委、銀保監(jiān)等共同參與專項債項目的全過程監(jiān)管，特別針對資金違規(guī)使用、收益不達(dá)標(biāo)等問題，建立差異化問責(zé)和限制機(jī)制。針對失信項目及相關(guān)責(zé)任單位，在債券評級與后續(xù)項目申報中實施嚴(yán)格的懲戒措施，倒逼地方提升專項債管理的專業(yè)化和規(guī)范化水平。

第三，規(guī)范專項債項目管理標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)專項債管理培訓(xùn)，建立“省域統(tǒng)籌、市級主導(dǎo)、縣級落實”的梯次管理模式。通過規(guī)范項目管理標(biāo)準(zhǔn)，避免各自為政，逐步縮小不同地區(qū)的專項債項目管理水平差距，為建立專項債項目信息共享平臺提供基礎(chǔ)。

利用數(shù)字化財政技術(shù)工具完善信息共享，強(qiáng)化專項債精細(xì)化管理

第一，搭建專項債項目信息共享平臺。參照預(yù)算管理一體化平臺建設(shè)，推動地方財政部門、發(fā)改委、審計機(jī)關(guān)及項目主管單位之間的信息化協(xié)作，建設(shè)統(tǒng)一的專項債信息共享平臺，實現(xiàn)從項目申報、資金撥付到績效監(jiān)控的全過程數(shù)據(jù)共享。平臺需包含專項債項目基本信息、收益測算、資金用途、實施進(jìn)度、風(fēng)險預(yù)警及績效評價等模塊，確保部門間信息對稱與數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

第二，引入智能化管理工具。利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)，打造專項債動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實時采集與分析項目執(zhí)行情況，快速識別風(fēng)險并進(jìn)行追蹤。應(yīng)用人工智能技術(shù)提升管理決策效率，如通過機(jī)器學(xué)習(xí)模型預(yù)測專項債項目的收益水平與潛在風(fēng)險，為資金配置和政策調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持。

第三，推動顆粒度精細(xì)化管理。在數(shù)字化平臺基礎(chǔ)上，縮小專項債管理顆粒度，將管理對象從單一項目擴(kuò)展至具體資金流向與項目節(jié)點，強(qiáng)化對資金使用與項目進(jìn)度的同步管理。確保“兩個匹配”目標(biāo)的落地——專項債資金投放與項目實施進(jìn)度相匹配，預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)相匹配，以實現(xiàn)資金的高效利用和管理透明度提升。制定專項債信息化管理標(biāo)準(zhǔn)，對數(shù)據(jù)錄入、更新與共享的格式與頻率進(jìn)行規(guī)范，提升平臺操作的一致性與易用性。

【本文作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授；本文系上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃“研究闡釋黨的二十屆三中全會精神”專項課題：《加強(qiáng)與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的財政資源統(tǒng)籌研究》（2024VQH020）和復(fù)旦大學(xué)—金光集團(tuán)思想庫研究課題“地方政府債務(wù)化解新思維：基于資產(chǎn)負(fù)債平衡的邏輯”（JGSXK2404）的階段性成果；復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生趙殿維對本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋略

責(zé)編：董惠敏／美編：石 玉