近年來，城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險日益復(fù)雜多樣，提高城市韌性、增強抗風(fēng)險能力，成為現(xiàn)代城市建設(shè)管理的重大課題。習(xí)近平總書記在地方考察時多次提出推進韌性城市建設(shè)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》提出，到2030年，推動建成一批高水平韌性城市，城市安全韌性持續(xù)提升，城市運行更安全、更有序、更智慧、更高效。本期特邀專家圍繞相關(guān)問題進行研討。
我國城市綜合響應(yīng)能力顯著提高
什么是韌性城市？我國韌性城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷了怎樣的歷程？
翟國方（南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、城市安全發(fā)展研究中心主任）：韌性城市一般是指當(dāng)受到災(zāi)害或事故的沖擊時，不僅不會因受到致命的破壞而癱瘓，而且能夠快速恢復(fù)的城市。其內(nèi)涵從單純的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對能力，發(fā)展為強調(diào)城市系統(tǒng)的綜合響應(yīng)能力，具有穩(wěn)健性、可恢復(fù)性、適應(yīng)性等特征。韌性城市的規(guī)劃建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，在空間范圍上覆蓋區(qū)域、城市、社區(qū)等，不僅包括道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的硬件建設(shè)，還包含經(jīng)濟、社會、政策、技術(shù)、生態(tài)等軟件建設(shè)，覆蓋災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后等各個階段。韌性城市建設(shè)不僅是政府的職責(zé)所在，也是全社會的共同任務(wù)，需要政府、社會和個人多主體協(xié)同參與。
我國韌性城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。
2015年以前為理念引進階段。2005年召開的第二次世界減災(zāi)大會把韌性城市作為關(guān)鍵詞收錄入官方文件，強調(diào)提升國家和社區(qū)的韌性。此后，我國通過“安全社區(qū)”“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”等項目在防災(zāi)減災(zāi)方面取得一系列進展。但相繼發(fā)生的汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等自然災(zāi)害，造成重大人員傷亡與經(jīng)濟損失，凸顯了防災(zāi)減災(zāi)體系存在短板，促進學(xué)術(shù)界對韌性城市理念的進一步關(guān)注和研究。
2015年至2020年為實踐探索階段。2015年，我國啟動首個韌性城市規(guī)劃建設(shè)的實踐項目“合肥市市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃研究”。之后，不少部門和地區(qū)開展韌性城市建設(shè)和發(fā)展的實踐探索工作。2017年中國地震局制定的《國家地震科技創(chuàng)新工程》提出實施“韌性城鄉(xiāng)”計劃。北京、上海等特大城市的總體規(guī)劃開始涵蓋韌性城市建設(shè)內(nèi)容，湖北黃石市和四川德陽市入選“全球100韌性城市”，河北雄安新區(qū)和福建福州、廈門等城市開展了相關(guān)專題研究或?qū)ｍ椧?guī)劃編制，為我國韌性城市建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。
2020年之后為全面發(fā)展階段。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要提出建設(shè)韌性城市。黨的二十大報告強調(diào)打造宜居、韌性、智慧城市。在黨中央的統(tǒng)一部署下，相關(guān)部門和地區(qū)紛紛行動起來、群策群力，在韌性城市建設(shè)方面成效顯著。
第一，國家相關(guān)部門制定政策，引領(lǐng)韌性城市建設(shè)。2024年，自然資源部印發(fā)《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》，要求充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用，加快完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居、韌性、智慧城市。去年7月，國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，要求韌性城市建設(shè)與城市更新、智慧城市等工作緊密結(jié)合，并明確了實施城市更新和安全韌性提升行動的具體要求。去年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，提出通過數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化改造提升基礎(chǔ)設(shè)施，到2030年推動建成一批高水平韌性城市。
第二，各地制定韌性城市相關(guān)政策或規(guī)劃，指導(dǎo)當(dāng)?shù)仨g性城市建設(shè)。2021年，北京市在全國最早出臺《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，編制完成了首個省級韌性城市規(guī)劃《北京市韌性城市空間專項規(guī)劃（2022年—2035年）》，目前正在編制《北京市韌性城市建設(shè)專項規(guī)劃（2024年—2035年）》。北京、上海、深圳等一線城市在韌性城市規(guī)劃建設(shè)管理方面開展創(chuàng)新性探索，基本形成“1+X+N”治理體系，即有一個綱領(lǐng)性推進韌性城市建設(shè)的意見，然后根據(jù)空間韌性、社會韌性、組織韌性等明確任務(wù)分工，再根據(jù)部門職責(zé)分工，編制實施方案或規(guī)劃。
第三，城市防災(zāi)減災(zāi)和安全保供能力提升，減災(zāi)效果突出。北京通過提升城市空間韌性、工程韌性、社會韌性和管理韌性，自然災(zāi)害的綜合應(yīng)對能力大幅增強，在2024年汛期降雨較常年偏多六成的情況下實現(xiàn)了平穩(wěn)度汛，2025年4月又成功應(yīng)對一場近十年來最強大風(fēng)天氣。深圳通過加強制度建設(shè)、設(shè)施建設(shè)、全社會參與、資金保障和考核機制等方面工作，有效增強了城市韌性，高效應(yīng)對2023年9月發(fā)生的極端特大暴雨，未出現(xiàn)重大災(zāi)情險情，災(zāi)后12小時城市整體秩序基本恢復(fù)正常。
第四，韌性城市建設(shè)的中國經(jīng)驗逐步走向世界。我國初步形成具有鮮明特色的韌性城市規(guī)劃建設(shè)模式，受到國際社會認可。例如，國土空間規(guī)劃領(lǐng)域國際合作項目中中國—德國合作項目的“應(yīng)對氣候變化背景下低碳和韌性城市國土空間規(guī)劃綜合行動”，旨在促進應(yīng)對氣候變化背景下國土空間規(guī)劃和其應(yīng)用方案實施，支持印度、印度尼西亞、菲律賓及泰國等伙伴國家實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，推進亞太地區(qū)城市低碳和韌性可持續(xù)轉(zhuǎn)型。中國—世界銀行合作項目“基于綜合地籍的城市自然資源評價與韌性評估”，融合全球各方智慧和力量，將國際經(jīng)驗和中國實踐相結(jié)合，通過有效的產(chǎn)權(quán)保障，加快構(gòu)建各類資源資產(chǎn)價格評估體系、開展面向國土空間規(guī)劃的城市韌性評估，為建立更加安全、韌性、智慧的城市提供中國方案。
數(shù)智防災(zāi)的探索與創(chuàng)新實踐
新型城市基礎(chǔ)設(shè)施如何賦能韌性城市建設(shè)？有哪些典型的經(jīng)驗做法？
王乃玉（浙江大學(xué)“百人計劃”特聘研究員、韌性城市研究中心主任）：隨著氣候變化加劇和城市快速發(fā)展，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在抗風(fēng)險能力和應(yīng)急響應(yīng)效率方面暴露出系統(tǒng)性短板。一是設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)滯后，抗災(zāi)韌性不足。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)主要基于歷史災(zāi)害數(shù)據(jù)且標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以適應(yīng)極端氣候事件頻發(fā)的新形勢。例如，城市排水系統(tǒng)普遍只能抵御1至3年一遇的降雨標(biāo)準(zhǔn)，而原本“百年一遇”的強降雨如今已逐漸常態(tài)化，城市內(nèi)澇問題頻發(fā)。二是監(jiān)測手段較為落后，預(yù)警效能不足。以公路橋梁為例，全國現(xiàn)有超百萬座橋梁，其中40%服役超過20年。然而，智能化監(jiān)測覆蓋率低，傳統(tǒng)人工巡檢難以及時發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)損傷。三是應(yīng)急協(xié)同低效，響應(yīng)機制僵化。目前極端災(zāi)害場景下的應(yīng)急指揮仍主要依賴經(jīng)驗和靜態(tài)預(yù)案，智能化決策輔助模型和系統(tǒng)應(yīng)用不足，面對突發(fā)災(zāi)害響應(yīng)滯后。四是災(zāi)后重建標(biāo)準(zhǔn)偏低，欠缺系統(tǒng)韌性規(guī)劃?，F(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施在大災(zāi)后恢復(fù)仍以“故障—搶修”為主，缺乏系統(tǒng)性協(xié)同恢復(fù)機制和“重建得更好”的全生命周期韌性設(shè)計，難以有效提升基礎(chǔ)設(shè)施長期抗風(fēng)險能力。
近年來，新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速推進，特別是人工智能技術(shù)的加速發(fā)展和逐步應(yīng)用，正在重塑城市防災(zāi)體系。數(shù)字化建設(shè)、智能設(shè)施與信息平臺的深度融合，使城市基礎(chǔ)設(shè)施運行數(shù)據(jù)的采集、分析與預(yù)測能力顯著提升。人工智能算法助力自然災(zāi)害精準(zhǔn)預(yù)報預(yù)警，提高了城市防災(zāi)減災(zāi)的主動性與決策效率。數(shù)字孿生技術(shù)推動城市治理邁入仿真模擬時代，使管理者能夠在虛擬環(huán)境中推演災(zāi)害場景，優(yōu)化應(yīng)急響應(yīng)方案。這些技術(shù)的協(xié)同應(yīng)用不僅可突破傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施被動應(yīng)對的局限，還構(gòu)建起全天候、全要素、全過程的城市安全防護體系，顯著提升城市的風(fēng)險抵御能力與應(yīng)急響應(yīng)水平。
浙江積極學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外韌性城市先進理念和成功經(jīng)驗，結(jié)合自身發(fā)展階段和城市風(fēng)險管控難點、痛點，多方論證、多輪研討，初步探索出具有浙江特色的韌性城市建設(shè)之路。
臺風(fēng)暴雨及其衍生的各類次生災(zāi)害是浙江面臨的最主要災(zāi)害類型，具有災(zāi)害鏈復(fù)雜、影響范圍廣、不確定性大的特點。浙江“七山一水二分田”，大量產(chǎn)業(yè)、人口聚集于沿海、山地、低洼等臺風(fēng)暴雨災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)，在歷史上多次造成嚴(yán)重人員財產(chǎn)損失。以普查成果應(yīng)用于防災(zāi)減災(zāi)一線實戰(zhàn)需要為導(dǎo)向，浙江省應(yīng)急管理廳組織開發(fā)并落地全國第一個韌性防災(zāi)大模型。以自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查成果為數(shù)據(jù)基底，深度融合韌性城鄉(xiāng)“全周期、多維度、跨層級”防災(zāi)理念，構(gòu)建集災(zāi)害模擬、風(fēng)險預(yù)報、決策支持于一體的智能化防災(zāi)AI助手。當(dāng)前，該模型可高效地對浙江省域范圍內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)、村各個行政層級的綜合風(fēng)險、人口風(fēng)險、建筑風(fēng)險、交通風(fēng)險以及直接經(jīng)濟損失等指標(biāo)提前24小時進行實時滾動預(yù)報，并智能輔助省—市—縣—鄉(xiāng)等多個層級的人口轉(zhuǎn)移安置、物資前置調(diào)度等決策，全面支持“監(jiān)測—預(yù)警—決策—指揮—行動”風(fēng)險管控鏈條。自2022年以來，浙江省應(yīng)急管理廳已使用該模型開展多次實戰(zhàn)應(yīng)用，經(jīng)災(zāi)后對比核實，全省總受災(zāi)人口預(yù)測準(zhǔn)確率達96%，為省級及各地區(qū)應(yīng)急部門的臺風(fēng)風(fēng)險研判和指揮調(diào)度提供了科學(xué)量化的決策參考。
浙江電網(wǎng)系統(tǒng)覆域廣闊，擁有35千伏及以上線路7.4萬千米，變電容量4.91億千伏安，服務(wù)人口6400萬人。臺風(fēng)期間，受強風(fēng)、暴雨、小流域山洪等災(zāi)害威脅，正常供電易受到較大影響，可能造成較為嚴(yán)重的經(jīng)濟社會損失。切實提高浙江電網(wǎng)系統(tǒng)的抗災(zāi)韌性成為韌性城市建設(shè)的一項重要任務(wù)?；趪H前沿韌性減災(zāi)理念，并融合災(zāi)害過程仿真推演、物理數(shù)據(jù)融合模擬、防災(zāi)數(shù)字孿生、人工智能等技術(shù)，國網(wǎng)浙江電力公司建立了考慮微氣象監(jiān)測修正的風(fēng)場預(yù)報、輸電桿塔及通道易損性分析、設(shè)備風(fēng)險高精度預(yù)警、虛擬仿真模擬分析等在內(nèi)的模型集群，組成“浙江電網(wǎng)韌性減災(zāi)大腦”?？蓪崿F(xiàn)臺風(fēng)、覆冰等自然災(zāi)害下對各類電網(wǎng)設(shè)備風(fēng)險的動態(tài)預(yù)報，并隨時開展全要素體檢評估，高效定位設(shè)備薄弱易損環(huán)節(jié)，構(gòu)建集災(zāi)前體檢準(zhǔn)備—災(zāi)中應(yīng)急響應(yīng)—災(zāi)后快速恢復(fù)于一體的全國首個防災(zāi)韌性電網(wǎng)系統(tǒng)，為重特大自然災(zāi)害下浙江電網(wǎng)所管轄設(shè)備在各階段、各層級作出最優(yōu)決策提供可靠依據(jù)。
借鑒城市安全治理國際經(jīng)驗
從世界范圍看，韌性作為城市建設(shè)的重要維度，很早就已提出并付諸實踐，發(fā)達國家韌性城市建設(shè)有哪些值得借鑒的做法？
陶希東（上海社會科學(xué)院智庫研究中心副主任、研究員）：進入新世紀(jì)以來，隨著極端天氣災(zāi)害、重大傳染病、網(wǎng)絡(luò)威脅等“黑天鵝”“灰犀牛”事件頻發(fā)多發(fā)，加快建設(shè)韌性城市已成為全球各大中城市安全治理的共同選擇。
韌性城市建設(shè)是一項針對自然災(zāi)害、人為災(zāi)害等多風(fēng)險，涉及政府、市場、社會等多主體，設(shè)施韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性、制度韌性等多目標(biāo)的綜合性系統(tǒng)工程。綜觀歐美日等發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，既實施規(guī)律性、普遍性的具體舉措，旨在構(gòu)筑韌性城市建設(shè)的基本政策框架體系，也根據(jù)城市發(fā)展特點和需求，因地制宜制定針對性、個性化的韌性提升策略。發(fā)達國家韌性城市建設(shè)舉措主要包括以下幾方面。
一是提供有力的體制保障。韌性城市建設(shè)是一項涉及政府多個部門的典型跨部門集體行動，需消除各自為政，形成合力。紐約設(shè)有專門的城市韌性建設(shè)辦公室、應(yīng)對氣候變化城市委員會等機構(gòu)，其中城市韌性建設(shè)辦公室承擔(dān)著關(guān)鍵項目實施及評估的職能，包括加快損失補償審查和建設(shè)項目啟動，有助于韌性城市建設(shè)新政策制定和項目持續(xù)推進。美國洛克菲勒基金創(chuàng)立的“全球100韌性城市”項目，強調(diào)建立城市首席韌性官，統(tǒng)籌負責(zé)全市的韌性建設(shè)行動。
二是建立和完善法律保障。制定具有法律約束力的韌性建設(shè)規(guī)劃，是發(fā)達國家韌性城市建設(shè)的普遍性舉措。進入新世紀(jì)以來，紐約相繼制定《更加強壯、更富韌性的紐約》（2013）、《一座城市，一起重建》（2014）、《“一個紐約”規(guī)劃：建設(shè)一個富強而公正的紐約》（2015）等規(guī)劃方案，提出韌性城市建設(shè)項目清單，依法推動韌性建設(shè)。東京制定《東京都國土強韌化地域規(guī)劃》《東京都地域防災(zāi)規(guī)劃》等專項規(guī)劃文件，全方位預(yù)防不確定性風(fēng)險。歐盟“綠色新政”要求成員國將氣候韌性納入城市規(guī)劃法定框架。
三是構(gòu)筑城市風(fēng)險的數(shù)字化感知預(yù)警系統(tǒng)。充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，在全面收集城市多部門多領(lǐng)域數(shù)據(jù)、實時互通共享的基礎(chǔ)上，自動監(jiān)測并感知風(fēng)險源，為科學(xué)決策、及時響應(yīng)、快速恢復(fù)提供科技支撐。“倫敦數(shù)據(jù)存儲中心”、紐約“洪水災(zāi)害映射器”智能工具、洛杉磯智能化氣候服務(wù)工具等，為市民參與和多方協(xié)作提供了有效平臺。
面對不同類型的災(zāi)害風(fēng)險，各城市采取的策略不盡一致、各具特色。從中外比較視野看，有以下特色策略值得借鑒。為應(yīng)對洪水災(zāi)害，前瞻性、高規(guī)格規(guī)劃建設(shè)巨型地下防洪設(shè)施。東京為有效防控城市洪水，從1993年到2006年耗時13年、耗資近30億美元，建成世界上最大的地下洪水分流設(shè)施——東京防洪通道，全長6.3公里，由5個豎井組成，收集來自5條河流的徑流，有效保護了東京免受洪水侵襲。為應(yīng)對疫情、氣候變化和服務(wù)公平三大挑戰(zhàn)，探索實施以居民為中心的城市規(guī)劃治理新方略。巴黎2020年提出打造“15分鐘城市”，即將決策權(quán)下放給各行政區(qū)的區(qū)長，通過城市規(guī)劃，讓居民可以在15分鐘內(nèi)通過無污染的交通方式，在可及范圍內(nèi)獲得就業(yè)機會以及零售、醫(yī)療和文化等方面的基本服務(wù)。各個轄區(qū)的居民都有機會參與社區(qū)層面的規(guī)劃，如綠化美化、道路微改造等，既促進韌性發(fā)展，又兼顧可持續(xù)和城市包容。為應(yīng)對極端天氣事件，設(shè)立專門的氣候避難所為居民提供緊急幫助和服務(wù)。西班牙巴塞羅那在全市開設(shè)350個氣候避難所，使90%以上面臨風(fēng)險的居民可以在10分鐘內(nèi)到達避難所。這些避難所位于圖書館、博物館和市民中心等室內(nèi)區(qū)域以及公園等室外區(qū)域，設(shè)有舒適的休息區(qū)、提供免費飲用水、配備無障礙設(shè)施，在極端災(zāi)害性天氣期間為居民提供緊急性庇護。
