【摘要】近年來，美國已進入了新一輪關稅上升期，其短期沖擊和長期影響不可輕視。美國政府濫施關稅的動機，既出于應對經濟發(fā)展挑戰(zhàn)和緩解政府財政困境的需要，也試圖借助對貿易伙伴實行差異化的關稅政策來制造談判和競爭籌碼。美國的關稅措施加劇了大國經濟競爭與戰(zhàn)略博弈，加速了全球產業(yè)鏈重構，也增加了國內政治經濟風險。為了從根本上應對美國關稅措施的負面影響，國際社會需要凝聚合力有效加強宏觀經濟政策協調，有序重振多邊貿易體系，有力推進普惠包容的經濟全球化。
【關鍵詞】關稅措施 全球產業(yè)鏈 多邊貿易體系 經濟全球化 【中圖分類號】F757.12 【文獻標識碼】A
2017年特朗普政府上臺后，美國政府推出了一系列貿易保護主義政策，其中最受關注的是對進口產品濫施關稅。在特朗普第二任期，美國更是推出所謂“對等關稅”政策，宣稱對所有貿易伙伴設立10%的“最低基準關稅”，并大幅提高對美存在較高順差的貿易伙伴的關稅稅率。
從國別來看，中國成為美國濫施關稅的主要對象國之一。自2018年7月起，美國就開始針對中國商品進行了一系列濫施關稅的操作，其中先后對價值340億美元和160億美元的中國商品濫施25%的關稅；對價值2000億美元的中國商品濫施10%的關稅后將稅率進一步提高至25%。2019年9月，針對余下約3000億美元的中國商品，美國再次濫施15%的關稅。在2020年1月中美簽署第一階段貿易協議后，美國暫停了部分關稅升級計劃，但對華濫施的大部分關稅仍然維持。2024年9月，美國政府將中國輸美電動車濫施100%的關稅，太陽能電池濫施50%的關稅，以及鋼鐵、鋁、電動汽車電池和關鍵礦物濫施25%的關稅。
2025年2月，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，對中國輸美商品在現有關稅基礎上濫施10%的關稅；同年3月，美國以所謂的“芬太尼問題”為由，對中國輸美商品額外濫施10%的關稅；同年4月，美國宣布所謂的“對等關稅”政策，其中對中國的“對等關稅”稅率為34%，此后對中國累計濫施關稅稅率上調至145%；中國出口美國的個別商品累計各種名目的關稅已達到245%。同時，美國也對其他貿易伙伴濫施了高關稅。在所謂的“對等關稅”清單中，美國對多國濫施關稅的稅率達到45%，其中萊索托為50%、柬埔寨為49%、老撾為48%、馬達加斯加為47%、越南為46%。①歐盟、日本、韓國等美國盟友也未能幸免。盡管美國暫停了部分國家的對等關稅，但其已給全球金融市場和貿易環(huán)境帶來了巨大沖擊。
從產品來看，美國將鋼鋁產品作為重點目標。2018年3月，特朗普政府依據《1962年貿易擴展法》第232條款，聲稱進口鋼鋁產品威脅美國國家安全，故對輸美鋼鐵和鋁產品分別濫施25%和10%的關稅。2025年2月，美國總統(tǒng)特朗普簽署文件，對所有輸美鋼鐵和鋁產品濫施25%的關稅；同年3月12日，這一措施正式實施，并且無任何例外或豁免。中國、歐盟、加拿大、墨西哥、日本等美國主要貿易伙伴的鋼鋁產品均受到較大影響。
上述措施表明，美國已進入了新一輪關稅上升期，關稅手段成為美國政府應對國內外形勢變化的重要手段。美國濫施關稅的短期沖擊和長期影響值得持續(xù)關注。
美國濫施關稅的動機及措施特點
作為一種稅收調節(jié)手段，關稅是一國財政政策的重要組成部分。但是，由于關稅征收的對象是進出口產品，因此關稅往往服務于國內產業(yè)發(fā)展和國際經濟競爭戰(zhàn)略。近年來，美國頻繁運用關稅手段，不斷提升關稅稅率和擴大濫施關稅范圍?？偟膩砜?，美國的關稅措施是時代變遷的產物，暴露出美國作為全球最大經濟體的經濟霸權本質。從動機來看，美國濫施關稅主要出于三個方面的原因，并且在當前背景下表現出新的特點。
一是應對經濟發(fā)展挑戰(zhàn)。從歷史來看，提高關稅是美國應對來自外部經濟挑戰(zhàn)的慣用手段。早在建國之初，在面臨來自歐洲尤其是英國的激烈競爭時，美國就開始運用高關稅措施限制外國商品的進口。1789年，美國國會通過《1789年關稅法》，正式以法律形式規(guī)定對所有進口商品征收關稅。進入19世紀，美國制造業(yè)受到來自英國的競爭不斷加大，運用關稅手段保護處于起步階段的國內工業(yè)逐步成為國內共識。在此背景下，美國于1816年通過首個明確以保護國內工業(yè)為目的的新關稅法案，大幅提升進口的工業(yè)制成品關稅。19世紀20年代后期，美國的平均關稅提高至近60%。在此后的近百年間，美國一直行進在保護主義的道路上，通過了很多保護性關稅法案。在此時期，美國征稅商品的平均稅率曾長期保持在約50%的水平。在大蕭條時期，為了保護國內產業(yè)和促進就業(yè)，美國通過《斯姆特—霍利關稅法》，對超過2萬種進口商品濫施關稅，征稅商品的平均關稅再次提高至60%以上。②這一措施引發(fā)了美國同貿易伙伴之間激烈的貿易戰(zhàn)，導致全球貿易銳減。二戰(zhàn)后，美國的全球經濟大國地位得以鞏固，相對其他國家的經濟競爭優(yōu)勢更加明顯。為了開拓國際市場并防止他國運用關稅手段阻礙貿易，美國積極推動全球貿易自由化，并于1947年同22國簽署《關稅與貿易總協定》（GATT）。GATT正式實施后，美國及其貿易伙伴的關稅水平逐步降低。二十世紀七八十年代，面對日本經濟的崛起和西歐經濟一體化的迅速發(fā)展，美國再次全面提高關稅。1971年8月，尼克松政府對美國所有涉稅進口商品濫施10%的附加關稅。面對日本汽車和電子產品大量涌入美國市場，美國政府于1981年迫使日本自愿限制對美汽車出口并對其濫施關稅。2001年加入世界貿易組織（WTO）后，中國的經濟和貿易地位不斷提升。2010年，中國國內生產總值(GDP)已經超過日本，成為世界第二大經濟體，經濟總量至今穩(wěn)居世界第二；2013年，中國貨物貿易額首次超過美國居世界第一。美國開始將經貿遏制對象轉向中國，屢次對華濫施關稅。同時，由于自身經濟實力和競爭力的相對下降，面對歐盟、日本等經濟體的部分行業(yè)的競爭，美國也不惜犧牲盟友利益來減輕外部挑戰(zhàn)。
二是緩解政府財政困境。作為國家稅收來源之一，關稅的增長將直接改善政府財政收入。在歷史上，美國就將提高關稅作為增加財政收入的手段。在《1789年關稅法》實施后，美國關稅收入大幅增加。1785年—1788年紐約、費城、巴爾的摩和查爾斯頓等港口的財政收入從約為200萬美元上升至1792年—1795年的近1200萬美元，稅收增長主要因為外貿復興和關稅上升。③在特朗普第一任期時，美國已進入高債務時代，財政狀況的惡化嚴重制約政府的行動能力。根據國際貨幣基金組織（IMF）數據，早在2012年，美國政府總債務額已超過國內生產總值（GDP），達16.75萬億美元，占GDP的比例為103.1%；2023年，美國政府總債務額攀升至32.91萬億美元，占GDP的比例達118.7%，遠超國際公認警戒線；預計2029年美國政府總債務額將進一步攀升至46.71萬億美元，占GDP的比例為131.7%。④由于政府債務突破國會設定的上限，美國聯邦政府多次出現“關門危機”。在特朗普第一任期，美國政府曾多次陷入“關門危機”，特別是自2018年12月22日起非核心聯邦機構連續(xù)35日關閉，創(chuàng)美國聯邦政府史上最長關門時間紀錄。由于受財政資金限制，美國政府的很多政策難以實施。在增加國內稅收面臨更大阻力的情況下，美國總統(tǒng)便利用國會授予的關稅征收權對進口產品濫施關稅，以增加財政收入。根據美國白宮行政管理和預算局預算分析報告，自2017年特朗普上臺以來，美國政府關稅收入大幅增加，2022財年美國關稅收入達999億美元，較2017年增長了188.7%，此后仍維持800億美元以上的高關稅收入水平（見圖1）。
三是制造政治經濟籌碼。根據美國現行法律，美國總統(tǒng)有權調整關稅稅率。但是，在決定調整關稅時，美國總統(tǒng)至少扮演了雙重角色。作為國家元首，美國總統(tǒng)既要以顯而易見的方式維護國家利益，又要以直接有效的方式鞏固執(zhí)政地位。既向世界展現其在現行國際經濟體系中的強勢地位，也向國內民眾展現其所謂的“讓美國再次偉大”的政治抱負，采取單邊措施將他國作為濫施關稅的對象成為美國總統(tǒng)的選擇。在國際上，美國總統(tǒng)可能通過濫施關稅的對象和幅度的選擇來區(qū)別對待貿易伙伴，制造特定行業(yè)領域尤其是弱勢行業(yè)的談判籌碼，迫使他國在經貿談判中作出讓步。在國內，美國總統(tǒng)難以通過從根本上解決日益累積的經濟問題和社會矛盾來贏得支持，只能在執(zhí)政期內采取措施對外轉移視線和轉嫁危機，以制造穩(wěn)定執(zhí)政的籌碼。這也是特朗普第二任期采取更加強硬態(tài)度濫施關稅的重要原因。由于制造了“對等關稅”籌碼，美國在同貿易伙伴的談判中占據了相對優(yōu)勢地位。此外，作為政黨代表，美國總統(tǒng)要回應民粹主義選民的支持和訴求，維護黨派利益。當前，美國國內民粹主義盛行，并將所謂的“美國優(yōu)先”作為基本政策主張，在對外經濟關系上傾向于單邊主義和保守主義。為了迎合民粹主義的訴求和爭奪執(zhí)政權，美國共和黨不斷更新政治理念，并將代表民粹主義的特朗普推向政治前臺。正是依托民粹主義選民的支持，特朗普及其所代表的共和黨才贏得大選，獲取最高行政權力。因此，相比民主黨相對溫和的關稅措施，更大范圍和幅度地濫施關稅便成為特朗普及其所代表的共和黨應對民主黨挑戰(zhàn)的重要支柱。
美國關稅措施可能帶來多重影響
作為全球第一大進口國，美國的進口規(guī)模龐大，涉及行業(yè)領域廣泛，其關稅政策無疑會對全球產業(yè)發(fā)展格局和國際關系格局帶來重大影響。同時，濫施關稅也會導致國內不同群體之間的利益重構，并引發(fā)新的矛盾和問題。當前，特朗普政府揮舞關稅“大棒”，大范圍制造貿易摩擦和爭端，并主要在以下三個方面帶來了值得關注的可能影響。
一是加劇國際經濟競爭與博弈。從歷史和現狀來看，大國或者主要經濟體是美國濫施關稅的首要對象。無論是中國、日本、加拿大、墨西哥還是歐盟，都是二十國集團的重要成員，都在全球經濟與貿易體系中占據重要地位。美國將這些經濟體作為濫施關稅的重要對象，無疑會加劇大國關系的緊張局勢。美國同其他大國在經貿領域的摩擦與爭端產生的負面效應還會向其他領域蔓延，并可能引發(fā)全面競爭甚至是對抗。事實表明，美國政府對中國的關稅措施顯著惡化了中美關系。同時，美國還廣泛濫施所謂的“對等關稅”，將國際經濟競爭與博弈拓展到范圍更廣的新興市場和發(fā)展中國家，嚴重惡化了全球經濟發(fā)展與合作環(huán)境。美國的關稅措施不僅針對貿易逆差，還涉及范圍更廣的技術競爭和地緣政治。研究認為，濫施關稅引發(fā)的貿易摩擦使中美關系從經濟摩擦擴展到科技和戰(zhàn)略領域。⑤還有研究指出，貿易摩擦被視為美國對華政策從“接觸”轉向“遏制”的標志，加劇了兩國在亞太地區(qū)的地緣政治競爭。⑥同時，美國同盟友的關系也因美國的關稅措施而受到影響。在美國政府對鋼鋁產品濫施關稅后，歐盟和加拿大等美國盟友都表達了不滿，認為美國濫施關稅破壞了盟友之間的信任。美國的關稅措施不僅損害了盟友的經濟利益，也削弱了美國與盟友的合作基礎，凸顯了彼此之間的競爭關系。此外，當前美國的關稅政策進一步推動了經濟民族主義的興起，使世界各國尤其是大國更加注重自身利益，推動競爭與對抗逐步成為國際關系的主流。
二是加速全球產業(yè)鏈重構。作為外部干擾因素，美國的關稅措施破壞了國家之間正常的經貿往來，給全球產業(yè)鏈的發(fā)展演進帶來了深遠影響。首先，美國新一輪提高關稅措施增加了全球投資的不確定性，使企業(yè)在進行長期投資決策時更加謹慎，從而抑制了全球投資活動。同時，為了規(guī)避關稅和經濟制裁，企業(yè)不得不調整投資布局，導致全球范圍內的產業(yè)鏈轉移。由于這種轉移源于外部壓力而非基于市場原則，由此重塑的全球產業(yè)鏈格局存在不可避免的成本增加和效率下降等弊端，全球資源配置可能會出現扭曲，全球福利也會受到損失。其次，關稅措施向技術領域的溢出導致高技術產業(yè)鏈的分裂。一方面，美國推出的很多濫施關稅措施是針對高技術產品，因而對相關領域的產業(yè)鏈帶來了直接沖擊。例如，美國大幅提升中國輸美電動汽車和太陽能電池的關稅。這不僅阻礙了中國相關產品進入美國市場，也使雙方在高技術領域的合作受到限制。同時，美國對貿易伙伴實行差別化的“對等關稅”政策，導致不同貿易伙伴因關稅稅率的不同而出現競爭優(yōu)勢的變化，并將由此改變出口商品的市場結構。另一方面，伴隨濫施關稅措施推出的技術限制措施更是加大了全球高技術產業(yè)鏈的分裂，甚至將全球高技術產業(yè)鏈推向“平行體系”。美國政府對華高技術限制措施特別是對華為等大型科技企業(yè)的制裁，不僅影響中美技術合作，也沖擊了全球創(chuàng)新鏈和產業(yè)鏈。
三是推升國內政治經濟風險。盡管濫施關稅的對象是自外國進口的產品，但其結果是帶來了國內不同群體之間的利益重新分配，并且很多群體因為進口關稅的提高而遭受損失。其中，消費者和進口商遭受的損失和沖擊最大。研究表明，美國對進口商品濫施的關稅推升了國內價格，并且其成本主要由美國消費者和進口商承擔。2018年美國實施的關稅措施導致進口商品的價格上漲了10%到30%；到2018年12月，進口關稅每月給美國消費者和進口商增加了32億美元的額外稅收成本；由于生產和消費決策的扭曲引起了效率損失，關稅還導致了每月14億美元的無謂福利損失；關稅還導致美國制造業(yè)的平均價格上漲了1個百分點，這進一步增加了消費者的負擔。⑦由于關稅增加了進口原材料和中間產品的成本，依賴進口的美國企業(yè)受到較大沖擊，利潤下降，部分企業(yè)被迫裁員或轉移生產線，企業(yè)競爭力遭到削弱。⑧關稅增加引起的基本生活用品價格上漲，導致低收入群體實際收入下降，使經濟不平等進一步加劇。短期來看，美國部分行業(yè)受益于關稅保護政策，但實際效果十分有限，部分相關企業(yè)還因供應鏈中斷和成本上升出現裁員或倒閉。此外，他國的反制性措施也在很大程度上抵消美國濫施關稅對部分行業(yè)可能帶來的積極影響?？傮w來看，濫施關稅不僅未能在整體上對美國解決自身經濟問題產生顯著效果，還在結構上加劇了不同群體之間的利益分化，引發(fā)了社會的廣泛不滿，增加了社會不穩(wěn)定因素，從而使處于高位的國內政治經濟風險進一步累積。
國際社會需要凝聚全球合力有效應對美國關稅沖擊
美國頻繁和大范圍使用關稅措施對他國產品加以限制，既有美國國內政治經濟根源，也深刻反映了現行世界經濟體系的弊端。盡管關稅政策屬于各國內政，但要有效避免其給國際社會帶來的影響和沖擊，需要凝聚全球合力加以應對。
一是有效加強國際宏觀經濟政策協調。當今時代，各國經濟高度相互依存，國內經濟政策尤其是大國經濟政策往往會對外產生一些負面影響。一方面，為了保障良好的政策效果和避免負面的溢出效應，一國制定宏觀經濟政策需要充分考慮外部條件和環(huán)境；另一方面，任何國家都難以通過國內政策解決自身所面臨的問題和挑戰(zhàn)。為避免競爭性損害他國利益，在制定和執(zhí)行國內政策的過程中，各國都需要通過磋商等方式對某些宏觀經濟政策進行共同調整，從而形成良性的政策協同效應。全球主要經濟體要發(fā)揮好二十國集團等國際經濟治理平臺在促進國際宏觀經濟政策協調方面的積極作用，通過領導人峰會、部長級會議、工作組和配套活動等各層級的溝通與交流推動國際經濟治理與政策協調取得實質進展。2008年國際金融危機后，二十國集團成員通過貨幣、財政和結構性改革等領域政策的協調，在政策制定過程中充分考慮政策的外溢性，在實現自身政策效用最大化的同時盡可能減少對他國的負面溢出效應，有效促進了全球經濟復蘇。當前，美國推出的一系列關稅措施，從表面上看屬于經貿領域的問題，但本質上反映了政府治理失能導致的政府債臺高筑、政治極化、社會分化、產業(yè)空心化等問題。這些問題在全球范圍內具有一定的普遍性。從根本上解決這些問題，需要在財政、金融、貨幣、結構性改革等方面加強宏觀政策協調，營造開放、包容、非歧視的國際經濟合作環(huán)境，有效落實二十國集團全面增長戰(zhàn)略，促進強勁、可持續(xù)、平衡和包容的增長。
二是有序重振多邊貿易體系。為片面謀求本國的短期利益，美國濫用單邊關稅手段，對其他國家濫施關稅，違反了國際關系基本準則和世界貿易組織（WTO）規(guī)則，給世界貿易秩序往來帶來嚴重損害。在美國可能援引的WTO的“一般例外”與“安全例外”兩項具體條款中也指出，為保護人類生命與健康以及國家安全的制裁措施應當是必要且有關聯的。這意味著超出必要性和關聯性限度的關稅措施不符合WTO的具體規(guī)定。近年來，美國還退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和組建排他性的小集團，阻擾WTO等多邊機構正常運行，弱化全球經濟發(fā)展和經貿合作的動力。事實證明，只有各國遵循WTO確立的非歧視性原則、公平貿易原則和透明度原則等基本原則，才能保障世界貿易體系的穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。當前，以WTO為基礎的多邊貿易體系遭受前所未有的挑戰(zhàn)，作為WTO最鋒利“牙齒”的爭端解決機制出現“鈍化”，上訴機構長期不能正常運轉。自WTO成立以來，爭端解決機構受理了約600宗成員間的貿易爭端案件，維護了國際貿易合作的良好環(huán)境和國際貿易秩序的穩(wěn)定。但是，由于美國持續(xù)阻撓上訴機構新法官遴選，上訴機構于2019年底開始因缺員正式“停擺”，WTO爭端解決功能部分陷入癱瘓。正因為如此，美國的單邊關稅措施也長期得不到有效制約和糾正。同時，WTO的經貿談判功能弱化，在制定新的貿易規(guī)則方面進展有限。此外，WTO在監(jiān)督各成員正確執(zhí)行WTO協定、確保成員貿易措施的透明度等常規(guī)性工作的功能低下。為了增強WTO的權威性和有效性，重振多邊貿易體系，需要對WTO進行必要改革。在WTO改革進程上，當務之急是要打破上訴機構成員遴選僵局，推動爭端解決機制正常運行，同時要加強對濫用國家安全例外等不符合WTO規(guī)則的單邊措施的紀律約束。
三是有力推進普惠包容的經濟全球化。美國的關稅措施阻礙了經濟全球化進程，也反映了一些國家參與經濟全球化進程所追求利益的片面性和狹隘性。當前，全球發(fā)展事業(yè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)，發(fā)展鴻溝加劇。然而，少數發(fā)達國家不僅不履行促進全球可持續(xù)發(fā)展的義務，還推行封閉、對抗和獨占的對外政策，阻礙其他國家發(fā)展進程，將經濟全球化推向一條越走越窄的死胡同。針對當今世界面臨的經濟發(fā)展與合作挑戰(zhàn)，需要倡導和推進普惠包容的經濟全球化，解決好資源全球配置造成的國家間和各國內部發(fā)展失衡問題。普惠的經濟全球化，是順應各國尤其是發(fā)展中國家的發(fā)展要求，做大并分好經濟全球化的“蛋糕”，讓經濟全球化的成果公平惠及世界各國人民，實現世界各國共同發(fā)展、共同繁榮。包容的經濟全球化，是在經濟全球化進程中構建“和而不同”的精神家園，尊重彼此的發(fā)展道路和發(fā)展模式，共同維護全球產業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈安全穩(wěn)定，讓世界更加豐富多彩、欣欣向榮。具體來說，世界各國需要全面落實聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，推動發(fā)展問題重回國際議程中心位置，以深化國際經貿合作為依托不斷塑造全球發(fā)展新動力，讓各國人民更好地共享經濟全球化成果。
（作者為中國社會科學院大學國際政治經濟學院教授、博導，中國社會科學院中國式現代化研究院中外比較研究部主任、研究員）
【注：本文系中國社會科學院重大創(chuàng)新項目“制度型開放的理論基礎與實踐路徑研究”（項目編號：2024YZD009）的階段性成果】
【注釋】
①Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits, Executive Orders, April 2, 2025, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/regulating-imports-with-a-reciprocal-tariff-to-rectify-trade-practices-that-contribute-to-large-and-persistent-annual-united-states-goods-trade-deficits/.
②③ [美]道格拉斯·歐文著，余江、刁琳琳、陸殷莉譯：《貿易的沖突：美國貿易政策200年》，北京：中信出版社，2019年，第6頁、74頁。
④IMF, World Economic Outlook: Policy Pivot, Rising Threats, Washington, DC: IMF, 2024.
⑤Amit K. Khabndelwal and Pablo D. Fajgelbaum, The Economic Impacts of the US–China Trade War, Annual Review of Economics 14(1):205-228, 2022.
⑥Alastair I. Johnston, The Failures of the ‘Failure of Engagement’ with China, The Washington Quarterly 42(2):99-114, 2019.
⑦Mary Amiti, Stephen J. Redding, and David E. Weinstein, The Impact of the 2018 Tariffs on Prices and Welfare, Journal of Economic Perspectives 33(4):187-210, 2019.
⑧Alberto Cavallo, Gita Gopinath, Brent Neiman, and Jenny Tang, Tariff Pass-Through at the Border and at the Store: Evidence from US Trade Policy, American Economic Review: Insights 3(1):19-34, 2021.
責編/謝帥 美編/王夢雅
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