【資政場(chǎng)】

黨的二十屆三中全會(huì)提出“健全全過(guò)程人民民主制度體系”。這是新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治建設(shè)的重要部署，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。

全過(guò)程人民民主制度的體系化強(qiáng)調(diào)的是整體大于部分之和，且各部分之間應(yīng)相互關(guān)聯(lián)、互為支撐，共同服務(wù)于人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)。一個(gè)成熟的制度體系需要具備結(jié)構(gòu)的完整性、關(guān)系的協(xié)同性與執(zhí)行的規(guī)范性等基本特征，這也是健全全過(guò)程人民民主制度體系的基本指向。

健全制度結(jié)構(gòu)，提升制度體系的完整性

全過(guò)程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，要求實(shí)現(xiàn)民主過(guò)程的全鏈條涵蓋、民主層級(jí)的全方位拓展以及民主議題的全領(lǐng)域覆蓋。

一要實(shí)現(xiàn)民主過(guò)程的全鏈條涵蓋。全過(guò)程人民民主強(qiáng)調(diào)選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督五個(gè)民主環(huán)節(jié)缺一不可，應(yīng)構(gòu)建完整、閉合的制度鏈條，確保人民群眾在各個(gè)環(huán)節(jié)中的“在場(chǎng)”。但在具體實(shí)踐中，部分環(huán)節(jié)存在弱化甚至虛置的傾向。例如，民主決策存在“先決策后征詢(xún)”的現(xiàn)象，民主監(jiān)督存在“重答復(fù)、輕辦理”的情況，這都表明民主過(guò)程的鏈條尚未完全閉合，各環(huán)節(jié)功能發(fā)揮仍有待加強(qiáng)。

二要實(shí)現(xiàn)民主層級(jí)的全方位拓展。全過(guò)程人民民主要求建構(gòu)上下互通的“全方位”民主實(shí)踐平臺(tái)。但在實(shí)際運(yùn)行中，各級(jí)民主實(shí)踐平臺(tái)有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“有平臺(tái)無(wú)實(shí)效”的情況，突出表現(xiàn)在基層。比如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道雖然建立了民主議事會(huì)、人大代表聯(lián)絡(luò)站等平臺(tái)，但沒(méi)有常態(tài)化開(kāi)展高質(zhì)量活動(dòng)。因此，仍需優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、健全監(jiān)督機(jī)制。

三要實(shí)現(xiàn)民主議題的全領(lǐng)域覆蓋。全過(guò)程人民民主應(yīng)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等所有領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)廣泛覆蓋。然而，當(dāng)前在議題拓展方面仍存在不平衡、不充分的問(wèn)題。比如，文化領(lǐng)域中人民群眾直接參與決策管理的渠道較為狹窄，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與機(jī)制仍顯薄弱，這些短板制約了民主制度在各領(lǐng)域的廣泛落地。

注重系統(tǒng)集成，提升制度體系的協(xié)同性

全過(guò)程人民民主由根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度等構(gòu)成了一個(gè)各司其職、相互支撐的制度體系。協(xié)同性是衡量制度體系成熟度的核心指標(biāo)，是決定全過(guò)程人民民主制度能否發(fā)揮1+1>2效能的關(guān)鍵。因此，注重系統(tǒng)集成，增強(qiáng)縱橫協(xié)同，是健全制度體系的重要面向。

在縱向?qū)用妫獙?shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，切實(shí)提升全過(guò)程人民民主治理效能，一方面要健全自上而下的監(jiān)督指導(dǎo)與標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)制。目前，從中央到地方的五級(jí)民主治理平臺(tái)仍存在協(xié)同不暢的問(wèn)題。另一方面要完善自下而上的民意反饋機(jī)制。由于基層民意上達(dá)渠道較長(zhǎng)，存在被過(guò)濾、反饋慢等問(wèn)題。因此，應(yīng)進(jìn)一步拓展反饋渠道，推動(dòng)建立涵蓋不同層級(jí)、不同主體的信息反饋平臺(tái)。

在橫向?qū)用?，要?shí)現(xiàn)左右協(xié)同，發(fā)揮1+1>2的民主治理效能，一要健全協(xié)同機(jī)制，打破制度壁壘。當(dāng)前，各民主制度間的有效溝通仍顯不足。如人大代表履職、政協(xié)建言和基層群眾意見(jiàn)反饋之間，缺少統(tǒng)一的銜接機(jī)制，不同渠道收集的社情民意缺乏共享機(jī)制，造成信息孤島與資源浪費(fèi)。因此，可探索建立跨機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)機(jī)制或信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)高效聯(lián)動(dòng)，形成制度合力。二要厘清職責(zé)邊界，強(qiáng)化制度分工。目前，各制度運(yùn)行中的職責(zé)邊界還不夠明晰。如在協(xié)商民主過(guò)程中，哪些部門(mén)負(fù)責(zé)將協(xié)商意見(jiàn)納入決策、決策后反饋評(píng)估由誰(shuí)執(zhí)行，缺少清晰的責(zé)任邊界，導(dǎo)致民主參與的正向激勵(lì)不足。

強(qiáng)化制度執(zhí)行，提升制度體系的規(guī)范性

規(guī)范性是全過(guò)程人民民主制度體系穩(wěn)健運(yùn)行的“定盤(pán)星”，也是提升全過(guò)程人民民主質(zhì)量的“壓艙石”。它不僅要求各項(xiàng)民主實(shí)踐活動(dòng)具備明確的制度依據(jù)，更要求其過(guò)程合乎程序、結(jié)果可預(yù)期。

首先，要加強(qiáng)法治保障。全過(guò)程人民民主的發(fā)展必須牢牢依托于法治軌道。我國(guó)現(xiàn)行憲法、選舉法、代表法、地方組織法等為制度體系提供了法律支撐。但對(duì)于一些重要制度和具體制度，應(yīng)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法填補(bǔ)制度空白，強(qiáng)化民主制度的法定效力。

其次，要細(xì)化操作程序。規(guī)范性不僅體現(xiàn)在制度文本的合法性上，更應(yīng)體現(xiàn)在操作層面的程序性與標(biāo)準(zhǔn)性上。應(yīng)將相關(guān)制度原則轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，使民主實(shí)踐“看得見(jiàn)、摸得著、可落實(shí)”。例如，在民主協(xié)商中，應(yīng)明確協(xié)商議題的遴選機(jī)制、參與主體的選取標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)商的流程規(guī)范以及結(jié)果反饋落實(shí)機(jī)制，以避免形式主義，增強(qiáng)實(shí)效性。

最后，要健全監(jiān)督閉環(huán)。全過(guò)程人民民主不僅強(qiáng)調(diào)參與，更注重落實(shí)。要通過(guò)人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多元渠道，構(gòu)建全鏈條、可閉環(huán)的監(jiān)督體系，確保民主制度在運(yùn)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“有參與、有回應(yīng)、有改進(jìn)”。

習(xí)近平總書(shū)記指出，完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，必然隨著實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展，已有制度需要不斷健全，新領(lǐng)域新實(shí)踐需要推進(jìn)制度創(chuàng)新、填補(bǔ)制度空白。這一重要論述深刻揭示了制度建設(shè)的演進(jìn)規(guī)律。健全全過(guò)程人民民主制度體系，必須堅(jiān)持體系化思維，統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)與基層探索，貫通制度構(gòu)建、機(jī)制運(yùn)行與實(shí)踐反饋，推動(dòng)各項(xiàng)民主制度協(xié)同互動(dòng)、互為支撐，形成結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、動(dòng)態(tài)優(yōu)化的制度生態(tài)。

（作者：劉樂(lè)明，系華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、上海市全過(guò)程人民民主研究基地特聘研究員）