摘  要:我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，城市工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變?？萍既找媲度虢?jīng)濟、社會和文化等多領(lǐng)域，不斷沖擊傳統(tǒng)城市治理的體制機制，新技術(shù)加速新應(yīng)用，疊加城市流動人口多、高層建筑密集、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集聚等特征，容易形成新的“風(fēng)險綜合體”并暗藏安全隱患，給城市治理帶來新問題新挑戰(zhàn)。我們應(yīng)深刻洞察形勢變化，以更加開闊的視野因時因勢應(yīng)變，不斷創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，補齊城市韌性短板，應(yīng)對新問題新挑戰(zhàn)，推動城市高效能治理。

關(guān)鍵詞:城市治理  風(fēng)險防控  韌性城市  高效能治理

【中圖分類號】D63                    【文獻標識碼】A

城市是經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體，也是現(xiàn)代文明和社會進步的重要標志，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。2025年7月，習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上發(fā)表重要講話，明確“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市的內(nèi)涵，部署包括著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系在內(nèi)的7項重點任務(wù)，科學(xué)回答做好新時代新征程城市工作的重大理論和實踐問題，[1]為我們走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子提供根本遵循。

城市高效能治理的內(nèi)在要求

中央城市工作會議指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。我們應(yīng)深刻洞察形勢變化，以更加開闊的視野因時因勢應(yīng)變，不斷創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，補齊城市韌性短板，應(yīng)對新問題新挑戰(zhàn)，推動城市高效能治理。

城市治理要堅持以人民為中心。秉持人民城市人民建、人民城市為人民的發(fā)展理念，要深刻把握以人民為本、以人民為先和以人民為主的三重內(nèi)涵，關(guān)注人民群眾的現(xiàn)實問題，摸清群眾需求底數(shù)，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為高品質(zhì)城市建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，保障人民群眾美好生活的客觀條件，提升人民群眾美好生活的主觀感受。

城市治理要堅持系統(tǒng)觀念。運用系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法將城市視為一個有機生命體，統(tǒng)籌城市發(fā)展戰(zhàn)略，謀劃創(chuàng)新城市、宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市和智慧城市建設(shè)。建立健全政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、企業(yè)社會協(xié)同合作、指揮順暢、運行高效的城市治理體系，全面提升城市治理能力和發(fā)展動力，彰顯城市的活力、魅力和溫度，增強人民獲得感、幸福感、安全感。

城市治理要堅持因城分類施策。統(tǒng)籌推進不同能級城市協(xié)調(diào)發(fā)展，確保城市發(fā)展兼顧不同群體需求及承受能力，依據(jù)人口、產(chǎn)業(yè)等實際需要，差異化規(guī)劃城市建設(shè)，形成大中小城市融合發(fā)展的格局。利用好差異化的生態(tài)資源，整體提升城市功能，使城市更健康、更安全、更宜居。著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城市高效能治理面臨的新問題新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，城市新風(fēng)險具有整體涌現(xiàn)、復(fù)雜關(guān)聯(lián)、多重疊加、擴散放大與不確定性等特征，給城市治理帶來新挑戰(zhàn)。

數(shù)智治理存在短板弱項

數(shù)據(jù)壁壘仍待突破?！?024城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型暨第十四屆智慧城市發(fā)展水平評估報告》顯示，全國參評的104個城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體處于應(yīng)用驅(qū)動階段，面臨數(shù)據(jù)融通、場景適配、制度保障等多重共性挑戰(zhàn)，包括數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)孤島以及城市級平臺運營效率不高等問題。[2]各類政務(wù)信息化系統(tǒng)數(shù)量龐雜、融合程度和對接深度仍普遍不足，出于安全因素等考慮，政務(wù)數(shù)據(jù)與市場化平臺的實時交互仍存在短板。

技術(shù)應(yīng)用場景單一。數(shù)字技術(shù)向民生領(lǐng)域深入已經(jīng)成為必然趨勢，但當(dāng)前城市大模型應(yīng)用多集中于交通疏導(dǎo)、政務(wù)服務(wù)等基礎(chǔ)領(lǐng)域，對適老化服務(wù)、應(yīng)急管理等復(fù)雜場景覆蓋不足。以用戶為中心的場景開發(fā)不足，圍繞企業(yè)和群眾“關(guān)鍵小事”的場景設(shè)計不全面。且更多考慮項目的可行性和建設(shè)的便利性，與市民高頻急難需求不完全契合，有的應(yīng)用場景存在市民“有獲得無好感、有體驗無溫度”的情況。存在數(shù)字場景建設(shè)碎片化問題，以出門就醫(yī)為例，此需求涉及交通、醫(yī)院、就餐、住宿等多個環(huán)節(jié)，還缺乏“一條龍”“一站式”應(yīng)用場景設(shè)計，用戶中心思維需繼續(xù)深化。

網(wǎng)絡(luò)攻擊及數(shù)據(jù)安全問題。中國信通院監(jiān)測顯示，物聯(lián)網(wǎng)安全問題頻發(fā)，物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備成為重點被攻擊對象，安全事件占據(jù)80%以上。[3]人口數(shù)據(jù)間斷整合，存在真空點，人口數(shù)據(jù)庫的建設(shè)涉及對公民私人數(shù)據(jù)的采集和利用，大數(shù)據(jù)帶來便利的同時，也面臨公民隱私保護等實踐與法理問題。

人口變化帶來多重壓力

老齡化與少子化壓力。隨著城鎮(zhèn)化速度整體放緩，城市人口老齡化趨勢對城市養(yǎng)老服務(wù)等各類設(shè)施的布局優(yōu)化提出更高要求。少子化將導(dǎo)致城市幼兒托育、基礎(chǔ)教育等服務(wù)設(shè)施的供需關(guān)系發(fā)生變化，設(shè)施供應(yīng)不足與低效閑置并存的結(jié)構(gòu)性失衡問題值得關(guān)注。此外，到2035年中等收入群體數(shù)量預(yù)計在4億人的基礎(chǔ)上再翻一倍，[4]居民消費將轉(zhuǎn)向更多樣的精神文化消費，對城市文化體育設(shè)施和公共服務(wù)的水平提出新要求。

流動人口服務(wù)與管理有待完善。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，全國流動人口規(guī)模達3.76億，[5]跨省流動與省內(nèi)流動數(shù)量龐大。然而，實現(xiàn)流動人口公共服務(wù)均等化任重道遠，同一城市內(nèi)教育醫(yī)療等資源分配不均問題亟待解決，如外來務(wù)工人員子女入學(xué)、異地醫(yī)療結(jié)算覆蓋率。

源頭防控能力有待提升

近年來地方黨委、政府堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，將矛盾糾紛預(yù)防在源頭、化解在萌芽、解決在前端，群眾滿意度、參與度持續(xù)提升，黨群干群關(guān)系更加融洽，基層社會治理水平和服務(wù)群眾能力顯著提升。2019年以來，北京建立起以12345市民服務(wù)熱線為主渠道的“接訴即辦”機制，以及對市民訴求“快速響應(yīng)、高效辦理、及時反饋、主動治理”的接訴即辦公共服務(wù)體系，以實現(xiàn)對市民和企業(yè)訴求的全周期閉環(huán)管理。[6]

與此同時，部分基層社會治理體制職責(zé)不清晰，基層黨組織功能不突出，政府職能邊界模糊，社會組織參與能力有待增強，群眾自治意識缺乏等問題，依然不同程度地存在。面對日益增多的社會矛盾觸點，應(yīng)加強風(fēng)險源頭防控，不斷提升基層預(yù)防與化解糾紛能力，讓基層成為疏導(dǎo)社會矛盾的“茬口”。

風(fēng)險結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整

當(dāng)前，城市風(fēng)險結(jié)構(gòu)已逐漸從傳統(tǒng)的治安風(fēng)險，擴展至基礎(chǔ)設(shè)施更新方面的風(fēng)險，如地下空間安全、超高層建筑消防、地下管網(wǎng)老化等復(fù)合風(fēng)險。同時，城市逐漸實現(xiàn)治理精度迭代，物聯(lián)網(wǎng)感知設(shè)備、城市信息模型（CIM）平臺等數(shù)字基建投入呈指數(shù)級增長。此外，公民對基本公共服務(wù)均等化的訴求倒逼供給體系擴容，都不斷增加城市治理成本。

科技日益嵌入經(jīng)濟、社會和文化等多領(lǐng)域，不斷沖擊傳統(tǒng)城市治理的體制機制，政府部門職責(zé)和責(zé)任邊界也面臨新挑戰(zhàn)和新要求。新技術(shù)加速新應(yīng)用，疊加城市流動人口多、高層建筑密集、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集聚等特征，容易形成新的“風(fēng)險綜合體”并暗藏安全隱患。極限運動體驗、水上沖浪、室內(nèi)冰雪運動、空中滑翔等各種新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造出新的經(jīng)濟增長點。“零工經(jīng)濟”“數(shù)字經(jīng)濟”“平臺經(jīng)濟”導(dǎo)致勞動方式急劇變化，部分行業(yè)出現(xiàn)“短工化”趨勢，而基于成本考慮，用工方可能不愿投入足夠的資金開展安全培訓(xùn)，使得相關(guān)領(lǐng)域安全事故預(yù)防面臨新挑戰(zhàn)。新興領(lǐng)域的事故處置難度較大，簡單依賴經(jīng)驗積累形成的傳統(tǒng)處置預(yù)案和手段難以完全適應(yīng)社會發(fā)展；同時，新風(fēng)險與城市交通、能源、建筑等系統(tǒng)彼此交織，需警惕因處置不當(dāng)衍生次生風(fēng)險。如何通過治理體系結(jié)構(gòu)性改革，將剛性成本轉(zhuǎn)化為發(fā)展效能，是城市治理面臨的關(guān)鍵問題。

城市高效能治理的實踐進路

城市的進步和發(fā)展離不開卓有成效的治理，不僅要推動基礎(chǔ)設(shè)施等硬件要素的迭代升級，更要探索治理工具等軟件元素的創(chuàng)新發(fā)展。[7]面對城市治理新風(fēng)險新挑戰(zhàn)，有必要構(gòu)建全域協(xié)同的數(shù)智化治理體系、拓展技術(shù)應(yīng)用場景賦能“AI+民生”，創(chuàng)新人口服務(wù)管理機制，增強城市風(fēng)險防控精準度，建好風(fēng)險防控的權(quán)責(zé)體系、防控一體的全周期機制，全過程提升城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)韌性，推動城市高效能治理。

構(gòu)建全域協(xié)同的數(shù)智化治理體系。其一，持續(xù)推動信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)升級。鼓勵并支持教育、民政、規(guī)劃、衛(wèi)健等掌握重要人口數(shù)據(jù)的部門建成業(yè)務(wù)前置庫，夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；實現(xiàn)市（區(qū)）、街道、社區(qū)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，依托城市大腦，結(jié)合基礎(chǔ)庫、專題庫數(shù)據(jù)，持續(xù)開展數(shù)據(jù)融合治理。其二，推進數(shù)據(jù)立法與標準統(tǒng)一。制定數(shù)據(jù)分級分類標準，清理并規(guī)范各類政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)，構(gòu)建體系目錄，全面建設(shè)數(shù)據(jù)資源分級分類、內(nèi)容按需共享的信息資源共享體系。其三，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬與使用邊界，建立政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的數(shù)據(jù)交易平臺。夯實數(shù)據(jù)要素市場化基礎(chǔ)，針對政府職能部門、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)商、企業(yè)開展數(shù)據(jù)資源調(diào)查，強化數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理。其四，加強數(shù)據(jù)供需對接機制，以應(yīng)用為驅(qū)動，加強對國家、省、市政務(wù)數(shù)據(jù)的利用，在政務(wù)服務(wù)、便民利企等方面推動部門間數(shù)據(jù)共享應(yīng)用與業(yè)務(wù)協(xié)同，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享發(fā)布和供需對接的關(guān)聯(lián)匹配。

拓展技術(shù)應(yīng)用場景賦能“AI+民生”。持續(xù)推動技術(shù)向善，豐富拓展應(yīng)用場景，一方面，探索人工智能（AI）技術(shù)與城市治理的深度融合。在企業(yè)服務(wù)方面，通過數(shù)字化監(jiān)管等項目助力產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；在城市管理領(lǐng)域，結(jié)合城市大腦等多源數(shù)據(jù)，實現(xiàn)市容環(huán)境巡查和國土監(jiān)測；在公共安全層面，利用AI技術(shù)實現(xiàn)違規(guī)預(yù)警和安全監(jiān)控；在居民服務(wù)領(lǐng)域，通過搭建AI智慧項目，提升居民生活便利性。另一方面，聚焦AI賦能民生的重點場景。在城市試點“AI+社區(qū)治理”項目進程中，重點開發(fā)獨居老人健康監(jiān)測、兒童安全預(yù)警等系統(tǒng)，以實現(xiàn)獨居老人異常行為迅速識別、及時響應(yīng)。推進政府引領(lǐng)數(shù)據(jù)共享框架建設(shè)，在確保數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上促進開放交流；通過引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)提升數(shù)據(jù)交流的透明度和信任度，利用人工智能對大規(guī)模數(shù)據(jù)進行智能化分析處理，從而精準滿足社區(qū)居民的各項服務(wù)需求。同時，鼓勵居民、企業(yè)、社會組織等不同社會力量積極參與到社區(qū)“智治”中，形成上下協(xié)同、內(nèi)外聯(lián)動的綜合治理體系。

創(chuàng)新人口服務(wù)管理機制。一是明確人口數(shù)據(jù)來源和標準。建立分層分級治理體系，明確各層級責(zé)任主體與各部門管理內(nèi)容，推進公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)全量歸集，盤清數(shù)據(jù)資產(chǎn)，有序推動公共數(shù)據(jù)價值流通，推動更豐富的數(shù)據(jù)應(yīng)用場景落地。二是建立動態(tài)資源調(diào)配模型。建立網(wǎng)格化縱橫聯(lián)動機制，促進人口數(shù)據(jù)動態(tài)更新；運用人口大數(shù)據(jù)預(yù)測學(xué)位、床位需求，在市域內(nèi)試點“公共服務(wù)資源跨區(qū)調(diào)劑”機制。三是完善流動人口權(quán)益保障。以市區(qū)兩級互通機制，促進人口數(shù)據(jù)回流基層，建立基層所需高頻數(shù)據(jù)回流清單，并形成數(shù)據(jù)回流目錄，推動經(jīng)城市大數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)一整理分析后的城市人口數(shù)據(jù)向基層回流，實現(xiàn)城市人口數(shù)據(jù)治理從采集到使用統(tǒng)籌管理的閉環(huán)。四是完善重點人群生活服務(wù)。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點片區(qū)、軌道交通沿線、流動人口聚集區(qū)等人口重點導(dǎo)入?yún)^(qū)域加大供應(yīng)租賃住房的建設(shè)力度，優(yōu)化多層次租賃住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，持續(xù)增加保障性租賃住房。通過共建共享的方式，多渠道增加特殊群體養(yǎng)護設(shè)施和床位，加強對特殊群體的關(guān)愛保障。

增強城市風(fēng)險防控精準度。當(dāng)前，城市風(fēng)險防控正從“經(jīng)驗驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”，從“單點治理”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)治理”。應(yīng)堅持規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)計算人口承載力和資源承載力，合理進行資源配置，實現(xiàn)從被動應(yīng)對到主動防控的范式革新。用數(shù)字技術(shù)提升城市風(fēng)險預(yù)警和防控水平，繪制城市社會風(fēng)險預(yù)警圖，對各類風(fēng)險進行動態(tài)跟蹤和監(jiān)測，推動城市從“脆弱承壓”向“彈性適應(yīng)”轉(zhuǎn)型。堅持問題導(dǎo)向，排除安全隱患，高質(zhì)量開展城市更新，健全風(fēng)險防控、同步維修、共同巡檢等機制，提升居民的生活質(zhì)量和居住安全水平。新技術(shù)新業(yè)態(tài)帶來的風(fēng)險具有潛在、即時突變等特點，傳統(tǒng)方法難以識別和感知，未來可運用AI與物理模型融合、邊緣計算與端側(cè)智能結(jié)合、數(shù)字孿生與元宇宙聯(lián)動，對城市復(fù)合風(fēng)險演化作出判斷，更準確地定位風(fēng)險區(qū)域并進行預(yù)警，進而實現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警的實時本地化處理。提高新技術(shù)新業(yè)態(tài)風(fēng)險感知能力，精準識別風(fēng)險領(lǐng)域和誘因，做到精準發(fā)現(xiàn)和快速定位、快速融合資源，實現(xiàn)“事前預(yù)防—事中處置—事后溯源”的全鏈條管理，不斷提高城市安全風(fēng)險快速響應(yīng)能力和綜合治理水平。

提升城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)韌性。韌性城市是指城市面臨災(zāi)害和風(fēng)險時，具備耐受、適應(yīng)和快速恢復(fù)能力，是城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求?；A(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)韌性是城市底板，完善公共安全設(shè)施建設(shè)，定期檢查應(yīng)急避難場所、應(yīng)急通道和消防設(shè)施，提升避難場地的承載力。將城市基礎(chǔ)設(shè)施改造與區(qū)域發(fā)展緊密結(jié)合，增強韌性項目的綜合經(jīng)濟社會效益。完善“平急兩用”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，明確改造標準和功能定位，實現(xiàn)“一點多用”，充分利用城市資源，打造安全城市。完善人防設(shè)施建設(shè)，貫徹“以建為主”的原則，做到“應(yīng)建必建、應(yīng)建盡建”，保障人防設(shè)施符合人口規(guī)模比例。韌性建設(shè)一方面是“補短板”，彌補突發(fā)公共危機事件中暴露出的不足，增強城市抵御各類風(fēng)險的能力；另一方面是“上水平”，提高常態(tài)化治理水平。對此，一是“適度超前”布局智能基礎(chǔ)設(shè)施，提高災(zāi)害事故監(jiān)測感知能力。依托城市大腦，利用無人機、智能網(wǎng)聯(lián)汽車等智慧感知設(shè)備，逐步構(gòu)建起全域覆蓋的災(zāi)害事故監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。二是加強城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的韌性管理，大力部署智能、分布式新型基礎(chǔ)設(shè)施，將韌性理念貫穿于城市規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理和運維全過程。三是注重科技安全、社會安全與經(jīng)濟安全的平衡與協(xié)調(diào)。合理規(guī)劃危化品、儲能站等布局，嚴格控制區(qū)域風(fēng)險等級及風(fēng)險容量，加快形成有效防控重大安全風(fēng)險的空間格局和生產(chǎn)生活方式布局等。

【本文作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；本文系國家社科基金項目“數(shù)智驅(qū)動‘高效辦成一件事’的實現(xiàn)機制及優(yōu)化路徑研究”（項目編號：24BZZ075）階段性成果；武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生王舒寧對本文亦有貢獻】

注釋略

責(zé)編：李 懿／美編：石 玉