【摘要】當前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。同時要看到，城市更新仍面臨一些挑戰(zhàn)，如認知不足與綜合效益統(tǒng)籌難題、動力機制與可持續(xù)性缺乏、政策法規(guī)與標準體系適配性不夠、多方協(xié)同性與公眾參與度較低等。為此，需以人民城市理念健全政策體系，探索多樣化實施方式，構(gòu)建多方協(xié)同的更新共同體，推動城市空間重塑、發(fā)展理念變革與治理體系升級，讓城市成為人民幸福生活的美好家園與展現(xiàn)國家現(xiàn)代化水平的重要窗口。

【關(guān)鍵詞】城市更新 現(xiàn)代化人民城市 高質(zhì)量發(fā)展 【中圖分類號】F299.21 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出：“城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。”“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，以綠色低碳、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、安全健康、智慧高效為導向，建設(shè)新時代美麗城市。”2025年7月14日至15日，中央城市工作會議在北京召開，會議指出“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”，并指明要以城市更新作為重要抓手，推進建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。①如何深刻認識以城市更新推進現(xiàn)代化人民城市建設(shè)的內(nèi)在邏輯與實現(xiàn)途徑，對深入踐行人民城市理念，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子，具有重要意義。②

深刻把握以城市更新為抓手建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的重要意義

遵循城市發(fā)展規(guī)律的科學路徑。城市發(fā)展是自然歷史過程，有其內(nèi)在規(guī)律。從世界城市發(fā)展規(guī)律來看，城鎮(zhèn)化進程基本遵循呈拉長“S”型的“諾瑟姆曲線”，即當城鎮(zhèn)化率達到70%后，便會轉(zhuǎn)向平穩(wěn)發(fā)展的成熟階段。在這一發(fā)展階段，城市更新成為城市可持續(xù)發(fā)展的普遍選擇。2024年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達67%。城市正從大規(guī)模增量擴張的“大建設(shè)”開發(fā)階段，轉(zhuǎn)向存量更新的“大治理”提質(zhì)增效階段。只有通過城市更新，才能持續(xù)推進城市現(xiàn)代化。從城市發(fā)展的階段規(guī)律分析，在增量規(guī)模開發(fā)時期，城市以房地產(chǎn)開發(fā)和商品房銷售為核心的建設(shè)方式和發(fā)展模式，呈現(xiàn)出“高投資、高周轉(zhuǎn)、高回報”的特征，但長期粗放擴張造成城市功能布局缺乏整體性以及難以持續(xù)等問題。進入存量更新治理階段，城市發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐源媪靠臻g更新和運營為手段，以提升空間價值為核心，形成提質(zhì)增效模式，體現(xiàn)出“高投資、長周期、慢回報”的特點。此時，需以城市運營商而非開發(fā)商為主體，適應(yīng)新形勢和新需求，重新調(diào)整空間業(yè)態(tài)，優(yōu)化功能布局，為人民群眾提供高品質(zhì)增值服務(wù)，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。由此可見，以城市更新推進現(xiàn)代化人民城市建設(shè)，深刻體現(xiàn)對世界城市發(fā)展規(guī)律的科學把握，也是中國城鎮(zhèn)化進程進入新階段的必然選擇。

破解城市發(fā)展深層矛盾的關(guān)鍵抓手。我國城市發(fā)展伴隨經(jīng)濟高速增長，呈現(xiàn)出大規(guī)?？焖侔l(fā)展與深刻轉(zhuǎn)型的特征。新中國成立特別是改革開放以來，我國用幾十年時間走完西方發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化歷程。據(jù)統(tǒng)計，截至2024年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到67%，9.4億人在城市工作與生活，城市發(fā)展能級、規(guī)劃建設(shè)治理水平、宜業(yè)宜居水平、歷史文化保護傳承水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升。城市發(fā)展在取得巨大成就的同時，面臨高速“擠壓型”發(fā)展帶來的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達到51.3%，比2002年提高12.2個百分點，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生歷史性變化。這一轉(zhuǎn)型重塑我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)、治理體系、生活習慣以及文化價值，大城市的“擴張效應(yīng)”以及對資源人口的“虹吸效應(yīng)”，在規(guī)模擴展、資源單極化聚集發(fā)展的作用下，導致“大城市病”問題出現(xiàn)，給城市發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型帶來挑戰(zhàn)。因此，以解決“大城市病”問題為導向，推動城市可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，成為新時代城市更新與現(xiàn)代化治理的重要內(nèi)驅(qū)力。以城市更新為抓手推進現(xiàn)代化人民城市建設(shè)，是破解“大城市病”、推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)和治理增效的系統(tǒng)舉措。

回應(yīng)人民對美好生活向往的現(xiàn)實路徑。城市更新是踐行人民城市理念，將創(chuàng)新、宜居、美麗、文明、韌性、智慧的現(xiàn)代化人民城市愿景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的關(guān)鍵舉措，是實現(xiàn)城市發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享的現(xiàn)實路徑。城市更新精準破解民生痛點。當前，人民群眾的需求已從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，期盼更舒適的居住環(huán)境、更優(yōu)美的生態(tài)、更便利的服務(wù)。城市更新通過老舊小區(qū)改造、加裝電梯、增綠補綠、完善公共空間設(shè)施等具體行動，精準聚焦為民、便民、安民的民生關(guān)切，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。同時，城市更新推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升。城市更新不僅是空間的重塑，而且是公共服務(wù)體系的重構(gòu)與治理模式的創(chuàng)新。應(yīng)不斷推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)資源向社區(qū)下沉，打造“15分鐘生活圈”；通過搭建居民議事廳、引入社區(qū)責任規(guī)劃師等機制，踐行共建共治共享理念，讓更新過程成為民主協(xié)商、凝聚共識的過程，培育社區(qū)共同體意識。此外，城市更新是推動人的全面發(fā)展與城市文明進步的重要舉措。美好生活是物質(zhì)豐富與精神充盈的統(tǒng)一。城市更新通過保護歷史文脈、活化利用工業(yè)遺產(chǎn)、科技賦能、業(yè)態(tài)煥新、植入文體功能等，讓城市能夠延續(xù)鄉(xiāng)愁記憶、激活發(fā)展空間，為人們創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和健康發(fā)展平臺?？梢哉f，城市更新并非是對物理空間的簡單改造，而是通過空間更新重塑空間價值，系統(tǒng)重構(gòu)人與經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、科技的關(guān)系，精準回應(yīng)人民對美好生活的追求，提升城市競爭力、承載力和親和力。③

當前城市更新面臨的主要挑戰(zhàn)

認知不足與綜合效益統(tǒng)籌難題。建設(shè)現(xiàn)代化人民城市具有目標的多重性與互構(gòu)性，然而當前城市更新工作在價值目標層面面臨兩大難題：一是對城市更新綜合效益的認知不足，二是難以有效統(tǒng)籌經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等多重目標。部分更新項目目標存在單一化、短期化傾向，過于側(cè)重經(jīng)濟效益和短期成效，對社會、文化、生態(tài)等長期價值的關(guān)注相對不足。一方面，城市更新目標設(shè)定往往以經(jīng)濟平衡為首要考量，個別地區(qū)仍依賴“大拆大建”的房地產(chǎn)開發(fā)模式，對社會效益、生態(tài)影響、文化價值的重視不夠，缺乏對城市有機成長規(guī)律的尊重。另一方面，更新成效評估體系不完善，目前尚缺乏統(tǒng)一的綜合效益評價標準。城市更新成效評估多聚焦于物質(zhì)空間改善和經(jīng)濟效益指標，尚未健全對社區(qū)交往空間、歷史文化傳承、生態(tài)環(huán)境提升等軟性指標的評價體系，導致項目難以充分滿足人民日益增長的美好生活需要，與創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市建設(shè)要求存在差距。

動力機制與可持續(xù)性缺乏。當前，城市發(fā)展正處于新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，城市更新面臨動力機制不足和可持續(xù)性挑戰(zhàn)。以往由土地財政驅(qū)動的規(guī)模擴張模式，在存量時代的內(nèi)涵式發(fā)展模式下難以為繼，而新動力尚未成熟。在資金保障方面，城市更新項目特別是民生類項目存在明顯的資金壓力。城市更新資金主要依靠財政投入和房地產(chǎn)收益反哺，社會資本因融資較難、回報率較低、周期較長、風險較高等因素，導致參與意愿較為不足。在商業(yè)模式方面，個別城市過度依賴“高容積率補償”的平衡路徑，可能會加大城市綜合承載力的負擔，偏離城市更新的“人民性”。此外，城市更新項目的“碎片化”分布與“重建設(shè)、輕運營”傾向，進一步影響城市更新的整體效能，加劇不可持續(xù)問題。由于對城市更新片區(qū)功能缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，對更新后的業(yè)態(tài)培育、運營維護、社區(qū)營造等缺乏系統(tǒng)安排，使得更新工作難以形成投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，尤其是非盈利性民生類更新項目的推進和持續(xù)面臨較大挑戰(zhàn)。

政策法規(guī)與標準體系適配性不夠。現(xiàn)有政策法規(guī)體系與城市更新需求之間仍存在系統(tǒng)性適配問題?，F(xiàn)行的規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)等制度，以及消防、安全等技術(shù)標準，主要基于增量建設(shè)模式設(shè)計，難以適應(yīng)存量更新的復雜需求。在法規(guī)方面，國家層面尚未設(shè)立專門的城市更新法，地方立法探索力度有限、進展不一，難以充分發(fā)揮空間更新的多重價值。比如，在一些工業(yè)園區(qū)更新改造為文化產(chǎn)業(yè)園的過程中，需要配建符合人們需求的住宿、餐飲等配套設(shè)施，但受限于土地性質(zhì)改造存在困難，導致更新后活力不足。又如，當前人民群眾對空間功能的實際需求更加復雜多樣，對于綠道、濱水公園等公共空間，不僅要求具有綠色美麗的自然屬性，而且希望具備經(jīng)濟消費、社會交往、文化活動等綜合功能。但受各地政策的影響，難以打破傳統(tǒng)空間使用與管理的單一屬性，土地用途缺乏彈性，對改造后的權(quán)益分配缺乏明確依據(jù)，產(chǎn)權(quán)整合、產(chǎn)權(quán)使用權(quán)劃分等問題都亟待解決。在標準規(guī)范方面，現(xiàn)行的消防、日照、綠化、節(jié)能等技術(shù)標準主要針對新建建筑，直接應(yīng)用于舊區(qū)改造往往成本高昂或無法實施，也制約微更新、漸進式更新的開展。此外，各部門政策協(xié)同性不足，更新項目推進過程中面臨多重規(guī)則約束，需要針對具體事項開展個性化研討與決策以推進項目實施，不僅增加更新項目實施難度，而且影響區(qū)域?qū)用娴南到y(tǒng)優(yōu)化。如何構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化人民城市綜合目標需求的制度體系，成為亟待解決的重要問題。

多方協(xié)同性與公眾參與度較低。城市更新過程中涉及多方主體，利益關(guān)系較為復雜，而建設(shè)現(xiàn)代化人民城市要求自始至終體現(xiàn)人民的主體性，這對多方協(xié)同治理和公眾參與機制提出更高要求。在主體協(xié)同方面，目前政府、市場、社會等多方主體的角色定位和權(quán)責邊界仍不夠清晰，易出現(xiàn)政府“大包大攬”、市場“過度逐利”等現(xiàn)象。在公眾參與方面，居民的主體性和創(chuàng)造性尚未充分發(fā)揮，踐行“人民城市人民建”理念不足，公眾參與的實際效果有待提升。例如，個別城市更新項目停留在“告知”和“征求意見”的形式參與層面，事前共謀與過程共建的參與渠道和制度保障尚不健全，居民參與感、獲得感不強，可能導致更新項目與居民實際需求脫節(jié)，認可度不足，影響項目的可持續(xù)性。此外，利益協(xié)調(diào)機制不夠完善，面對復雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和居民多樣的利益訴求，公平、透明、有效的協(xié)商平臺和決策機制尚不完善，影響更新項目的推進效率。如何有效構(gòu)建政府引導、市場運作、公眾參與的多方共治格局，成為提升城市更新效能的關(guān)鍵所在。

以城市更新系統(tǒng)賦能現(xiàn)代化人民城市建設(shè)

以有機更新理念系統(tǒng)踐行價值目標體系。“現(xiàn)代化人民城市”作為中國特色城市現(xiàn)代化道路的最新理論和實踐成果，并非是“現(xiàn)代化”與“人民城市”兩個詞匯的簡單疊加，而是綜合的有機概念，強調(diào)堅持以人民為中心的城市化推動現(xiàn)代化道路。④在存量更新的內(nèi)涵式發(fā)展階段下，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市，體現(xiàn)對經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、科技等全方位多維目標的有機整合。遵循空間發(fā)展規(guī)律和城市有機生命體運行邏輯，強調(diào)人本性、系統(tǒng)性、規(guī)律性、漸進式、可持續(xù)、有機整體和適度規(guī)模尺度的城市有機更新，為系統(tǒng)推進現(xiàn)代化人民城市建設(shè)提供重要途徑。一方面，將人民城市理念貫穿建設(shè)現(xiàn)代化人民城市建設(shè)全過程，由物質(zhì)更新轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜亩嗄繕苏w協(xié)同更新。另一方面，在創(chuàng)新維度，通過對老舊廠房、街區(qū)的改造，打造創(chuàng)新工場和創(chuàng)意空間，培育創(chuàng)新生態(tài)，促進城市空間有機代謝、活力再生，激發(fā)城市創(chuàng)新活力；在宜居維度，以整體觀念補齊民生短板，完善公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”，打造舒適便利的人居環(huán)境；在美麗維度，推廣綠色建筑，完善生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建人與自然和諧共生的綠色低碳城市空間；⑤在韌性維度，尊重城市運行規(guī)律，統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全，完善防災(zāi)減災(zāi)體系，讓城市運行安全可靠；在文明維度，尊重城市肌理和歷史文化，注重歷史文化保護傳承，培育特色文化，倡導崇德向善；在智慧維度，圍繞人民訴求注重建設(shè)智能基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)，讓城市管理和服務(wù)便捷高效。

建立健全適應(yīng)現(xiàn)代化人民城市建設(shè)的政策體系。創(chuàng)新規(guī)劃管理制度，推進土地政策創(chuàng)新，制定適應(yīng)有機更新的技術(shù)標準體系，并建立跨部門協(xié)調(diào)機制。在創(chuàng)新規(guī)劃管理制度方面，注重更新項目與片區(qū)功能的整體性統(tǒng)籌設(shè)計，建立完善“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”的規(guī)劃實施體系，跳出針對單個項目采取“逐案專項調(diào)整規(guī)劃”的決策模式，從更大范圍平衡空間、資源、功能、資金的關(guān)系，確保城市更新的系統(tǒng)性與精準性。同時，注重加強土地規(guī)劃與空間規(guī)劃、保護規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃的協(xié)同性，提高更新效率。在土地政策創(chuàng)新方面，堅持“項目跟著規(guī)劃走、土地要素跟著項目走”，進一步完善包括用地分類等制度體系，增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，積極探索共有產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)置換、權(quán)益分配等方式，全方位靈活配置土地發(fā)展權(quán)，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合、跨界發(fā)展對空間復合利用的迫切要求。在技術(shù)標準體系方面，制定適應(yīng)有機更新的專項技術(shù)標準，為微更新、漸進式更新提供技術(shù)依據(jù)。特別是對消防、日照等標準規(guī)范，以“不低于現(xiàn)狀”為原則，支持歷史遺留空間問題的微更新。建立針對不同類型、不同區(qū)域的更新項目實行精細化分類指導的機制。建立有機更新的綜合效益評估指標體系，將建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的具體要求轉(zhuǎn)化為可操作、可衡量的更新指標，指導更新實踐全過程。在政策協(xié)同方面，建立跨部門協(xié)調(diào)機制，完善更新項目審批機制，形成規(guī)劃、土地、財政、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)同合力，為多樣價值目標的實現(xiàn)提供制度支撐。

探索有機更新的多樣化實施方式。在模式上，根據(jù)項目特點積極探索政企、政社、市社合作的不同模式，以可持續(xù)性為重點，綜合考慮業(yè)態(tài)策劃、投融資模式、經(jīng)濟測算、設(shè)計施工與運營管理，積極探索“投資—建設(shè)—運營—管理”一體化模式。在策略上，以運營活力為重點，“先策劃再規(guī)劃”，創(chuàng)新“輕投入、重運營、快迭代”等模式，通過主題化改造、精準招商、流量運營和社群培育等，提升空間活力，實現(xiàn)資產(chǎn)的持續(xù)增值。在探索多樣化資金籌措機制上，推動城市更新向投資基金化、建設(shè)信貸化、運營證券化方向發(fā)展。要更好整合財政資金、社會資本、金融機構(gòu)等多方資源，推廣城市更新基金、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、專項債券等金融工具的應(yīng)用。另外，可以通過完善資金平衡機制，以跨項目統(tǒng)籌、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等方式，解決公益類項目的資金平衡問題。在創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用上，推動城市更新從“經(jīng)驗驅(qū)動”邁向“數(shù)據(jù)驅(qū)動和智慧驅(qū)動”。充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等前沿技術(shù)進行城市“體檢”，堅持“先體檢再更新”，提升城市更新的科學性與精準性?？梢詫⑿录夹g(shù)、新材料、新工藝廣泛應(yīng)用于城市更新，推動城市綠色轉(zhuǎn)型。

構(gòu)建多方協(xié)同的更新共同體。城市更新需要堅持黨建引領(lǐng)，構(gòu)建政府、市場、社會多方協(xié)同治理格局。政府要發(fā)揮引導和監(jiān)管作用，市場發(fā)揮資源配置作用，社會發(fā)揮參與和監(jiān)督作用，形成城市更新的“增長同盟”“治理聯(lián)盟”。在公眾參與機制上，要建立健全包括線上平臺、社區(qū)會議、公眾聽證會在內(nèi)的多渠道參與制度，確保從項目立項、方案設(shè)計，到實施監(jiān)督、后期運營等各個環(huán)節(jié)，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；通過社區(qū)規(guī)劃師、居民議事會等多種形式，提高參與實效。在利益協(xié)調(diào)機制上，建立公平合理的利益分配和補償機制，及時化解更新過程中的各種矛盾和沖突，關(guān)注各方群體的權(quán)益保障。在創(chuàng)新運營管理模式上，建立可持續(xù)的運營機制，形成全生命周期管理模式。特別是培育社區(qū)自我管理運營的能力，形成長效治理機制，激發(fā)城市有機生命體的持久活力。

綜上所述，以城市更新推動現(xiàn)代化人民城市建設(shè)，不僅是城市空間的重塑，更是發(fā)展理念的深刻變革、治理體系的全面升級。各方主體需攜手共進，以堅定的決心、創(chuàng)新的思維、務(wù)實的舉措，持續(xù)探索城市更新的新路徑、新模式。讓城市在更新中煥發(fā)出勃勃生機，成為人們幸福生活的美好家園，成為展現(xiàn)國家現(xiàn)代化水平與文明程度的重要窗口，在時代發(fā)展的浪潮中書寫更加輝煌壯麗的篇章。

【注：本文系國家社會科學基金“黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實踐路徑研究”（項目編號：23BDJ018）階段性成果】

【注釋】

①《習近平關(guān)于城市工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2023年，第7頁。

②《走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子》，《光明日報》，2025年7月16日。

③張京祥：《以空間治理創(chuàng)新助力中國城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2025年第11期。

④陽建強：《走向持續(xù)的城市更新——基于價值取向與復雜系統(tǒng)的理性思考》，《城市規(guī)劃》，2018年第6期。

⑤《住在完整社區(qū)，幸福觸手可及（城市更新這樣推進⑤）》，《人民日報海外版》，2025年8月20日。

責編/孫渴 美編/王夢雅

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